El 23 de septiembre de 2020 la UE adoptó un Pacto sobre migración y asilo que pretende establecer un nuevo marco común para la gestión de las migraciones en Europa. La UE no tiene competencias en la materia, que está reservada a los Estados miembros, por lo que su actuación está dirigida a ayudarles a llevar a cabo una política migratoria conforme con los principios básicos y el respeto de los derechos humanos. El documento reconoce que el sistema que actualmente rige la migración y el asilo no funciona adecuadamente y que la UE ha sido incapaz de arreglarlo, por lo que es necesario superar el actual estancamiento y encontrar soluciones comunes a un desafío europeo cada día más grave.

Normas internacionales sobre refugiados y personas protegidas

El problema no es de fácil solución porque se confunden y se mezclan conceptos sobre quiénes son los inmigrantes que deben ser amparados por la Unión y por sus Estados miembros. Los medios de comunicación, la opinión pública e incluso los Gobiernos suelen incluir en un “totum revolutum” tres categorías de inmigrantes distintas, que gozan de un estatuto jurídico diferente: los refugiados, las personas de protección y los emigrantes económicos. La ONU, sin embargo, no contribuyó a aclarar la situación, ya que la Asamblea General adoptó en 2016 la “Declaración de Nueva York”, en la que los Estados miembros se comprometieron a proteger los derechos humanos de todos los refugiados y emigrantes, cualquiera que fuera su status, y reconocieron que era responsabilidad de todos ellos abordar el problema de unos y otros “de forma humana,  sensible, compasiva y centrada en la persona”. Se trata de una mera resolución que no tiene fuerza vinculante y los Estados son libres de cumplirla o no, pero tiene una evidente fuerza moral.

Los refugiados fueron los primeros en recibir la atención internacional en el Estatuto de Ginebra de 1951, que entiende por tales a las personas que –debido a fundados temores a ser perseguidos por motivos de raza. religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, de género u orientación sexual- se encuentren fuera del  país de su nacionalidad y no puedan o no quieran acogerse a la protección de tal país, o que –careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes hubieran tenido su residencia habitual- no puedan o no quieran  regresar a él. La Directiva 2004/83 de la Comunidad Europea requiere que dichas personas no estén incursas en causas de exclusión, denegación o revocación de asilo y no hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o de lesa humanidad, u otros delitos graves, o realizado actos contrarios a los principios de la ONU, o constituyan un peligro para la seguridad del Estado de acogida.

La Directiva recoge asimismo una nueva categoría constituida por las personas acreedoras a protección subsidiaria, tales como los extranjeros o apátridas que -sin reunir los requisitos para obtener asilo o ser considerados como refugiados- se enfrenten a un riesgo real de sufrir daños en caso de regresar a sus países de origen. Semejantes daños podrían incluir condena de muerte, torturas o tratos degradantes, o amenazas graves  contra su vida o integridad física, motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto interno o internacional.  

Existe, por último, la categoría de las personas que abandonan sus países y se trasladan –legal o ilegalmente- a otro con el loable objetivo de salir de la pobreza o de mejorar su nivel de vida. Son calificados de “emigrantes económicos” y no gozan de ningún estatuto especial de conformidad con el Derecho Internacional o Comunitario. La emigración a un determinado país no es un derecho del emigrante y los Estados –en el ejercicio de su soberanía- puede negarse a acogerlos o a condicionar el accesos a sus territorios al cumplimiento de ciertos requisitos. Pretender tratar a todos los emigrantes con el mismo patrón es un error, del que salen perjudicados  los refugiados y la personas bajoprotección, que –por encontrarse en situación de mayor vulnerabilidad- requieren un tratamiento especial por parte de la comunidad internacional.

Según el Estatuto de Ginebra, el Estado al que arriben los refugiados no podría devolverlos al Estado de donde procedan, ni expulsarlos a otro país donde su vida o su libertad peligren. A nivel comunitario, conforme al Acuerdo de Schengen de 1985, los Estados Parte se comprometen a examinar las demandas de asilo presentadas por un extranjero en el territorio de cualquiera de los Estados miembros y, si el solicitante hubiera entrado ilegalmente, deberá hacerlo el Estado por el que hubiera entrado en el “espacio Schengen”. El Convenio de Dublín de 1990 prevé que las instancias deberán ser presentadas en la frontera del primer Estado miembro de la UE al que el refugiado acceda, el cual deberá decidir sobre la solicitud.

El Consejo Europeo de Tempere decidió en 1999 crear un sistema europeo común de asilo con el fin de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a quienes, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente la protección, a través de un régimen capaz de responder de forma solidaria a las necesidades de tipo humanitario. Reiteró la importancia de que la Unión y sus Estados

miembros  respetaran el derecho de los refugiados a recibir asilo y garantizaran el principio de no devolución. Por la Directiva de 1904, el Consejo extendió el régimen aplicable a los refugiados a las personas acreedoras de protección subsidiaria. Los Estados deberán salvaguardar los derechos humanos, observar los principios de la Carta de la ONU y garantizar el respeto de la dignidad humana y el derecho de asilo del solicitante y de los familiares que lo acompañen. La evaluación de la solicitud de asilo o de protección deberá efectuarse de manera individualizada.

Pese a las bellas palabras consagradas en los textos comunitarios, los Estados miembros de la UE no han establecido aún una política común en materia de migración y de asilo,  y –ante el éxodo de refugiados hacia Europa, especialmente con motivo de la guerra civil en Siria-, han actuado de forma unilateral e insolidaria en función de sus intereses egoístas. El inadecuado criterio del Convenio de Dublín de dejar la responsabilidad de las decisiones al primer Estado de llegada, hizo que se produjeran enormes embotellamientos de refugiados en los países meridionales de la UE, especialmente Grecia y, en menor medida, en Italia y en España. Los Estados del centro y norte de Europa –con alguna excepción, como Alemania y Francia- olvidaban irresposablemente que la Unión era un espacio único y que las fronteras exteriores situadas en Grecia, Italia o España eran también sus fronteras. 

Para paliar esta situación, la Comisión Europea  adoptó en 2015 un Plan de acogida que preveía la reubicación de 160.000 refugiados retenidos en Grecia e Italia entre los Estados miembros de la Unión conforme a un régimen de cuotas, pero la gran mayoría de ellos no las aceptaron y algunos –como Hungría, Polonia, Austria o la República Checa- tomaron medidas medidas contra los refugiados en violación de las normas internacionales y comunitarias y quince Estados no aceptaron ni un solo refugiado. Tres millones de sirios habían huido a Turquía y miles de ellos trataban de llegar a Europa a través de Grecia. En esta dramática tesitura, la UE, a instancias de Alemania –que había acogido en su territorio a más de un millón de refugiados, lo que supuso un considerable desgaste a la canciller Angela Merkel- firmó en 2016 con Turquía un Acuerdo por el que, a cambio de una suculenta suma 6.000 millones de euros, Turquía se comprometía a impedir la salida de refugiados sirios con destino a Europa y a aceptar la devolución de los emigrantes irregulares que llegaran a Grecia.

El Acuerdo era una chapuza vergonzante que violaba el Derecho Internacional y el propio Derecho comunitario, al permitir  deportaciones colectivas de inmigrantes irregulares y su entrega a un país “no seguro” como Turquía, que era poco respetuoso de los derechos humanos. El Acuerdo resultó eficaz ya  que, de más de un millón de desplazados que llegaron a Grecia en 2015, la cifra se redujo  al año siguiente en un 64%, y en 2020 no ha pasado de 20.000. Pese a la considerable mejora en Grecia, el problema no se solucionó, pues, como en una olla a presión, si el vapor no sale por un orificio, sale por otros. Bloqueada la vía griega, las mafias de traficantes trasladaron su lucrativo negocio a la via italiana, desde Libia y a través de la cabeza de puente de la isla de Lampedusa –con lo que aumentó el número de víctimas- y a la vía española desde Ceuta y Melilla a la península y desde el Sáhara Occidental ocupado por Marruecos y de Mauritania a Canarias.

La prolijidad del proceso burocrático para la concesión de asilo y la falta de solidaridad y colaboración de los demás Estados miembros hacia Grecia, ha provocado que sigan existiendo bolsas de refugiados que se apiñan en condiciones lamentables en los campos de contención las islas griegas, que cada vez se parecen más a campos de concentración. El caso más notorio e infamante es el de la isla de Afrodita, Lesbos, en cuyo campo de Moria se llegaron a amontonar 13.000 ciudadanos en chamizos de lona y plástico. El campo fue destruido por un incendio –probablemente provocado por sus propios inquilinos y el Gobierno griego –que se negaba a trasladar al continente a los refugiados o a albergarlos más dignamente en buques-hoteles- reconstruyó el campamento con una celeridad digna de mejor causa y forzó el internamiento en él a 9.000 ciudadanos. El campamento de Moria es una vergüenza para Grecia, para la UE y para cada uno de sus Estados miembros.

Pacto sobre migración y asilo de la UE

La UE tenía que hacer algo para solucionar o, al menos, aminorar el problema de los refugiados, que tan mala conciencia le había creado. La presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, hizo una sentida  declaración de principio: ”Tenemos la convicción de que cada ser humano posee una dignidad solemne que no se puede tocar, sin importar el lugar del que venga esa persona. Adoptaremos un enfoque humano y humanitario”.

Sin embargo –como ha señalado Raquel González, responsable de relaciones externas de Médicos sin Fronteras-, a la retórica de las palabras nobles se enfrenta como un espejo deformante la crudeza de los hechos que vemos cada día: seres humanos despojados de su dignidad, que no encuentran ni un atisbo de protección, dignidad que se niega a personas atrapadas en condiciones infrahumanas en los campos de contención en las islas griegas o en el mar, donde apenas se producen operaciones de rescate o de salvamento en el Mediterráneo central, porque continúa el hostigamiento y la criminalización de las ONG humanitarias; o a las personas bloqueadas en infames centros de detención en Libia, país que no ofrece garantías de ningún tipo. ”Continúa la construcción de una Europa-fortaleza cuando lo que necesitamos es una Europa más humana. Necesitamos la evacuación inmediata de los retenidos en los campos de detención de las islas griegas, una gestión  humana y respetuosa del derecho de asilo y la aceptación de las operaciones de rescate en el mar, en vez de más muros físicos o burocráticos”.

La UE está completamente rota hoy sobre la cuestión migratoria y existen entre sus miembros tensión, rencores y falta de confianza. Hay tres grupos de Estados con intereses distintos: los primeros receptores de inmigrantes ilegales –Grecia, Italia, España, Malta-, los países de destino de los mismos –Alemania, Francia, Suecia- y los restantes, que se desinteresan del problema cuando no les afecta directamente y se muestran renuentes a colaborar con los socios más afectados o –como los países del “Grupo de Visegrado”- se oponen tajantemente a recibir refugiados, especialmente si son musulmanes. Concertar estos contradictorios intereses no es tarea fácil y los intentos realizados por la Comisión Europea han fracasado rotundamente. Ha constatado ésta que el establecimiento de cuotas obligatorias no ha funcionado y se ha inclinado por una solución minimalista, pero realista. Como ha señalado von del Leyen, “proponemos unaa solución europea para restablecer la confianza entre los Estados miembros y restaura asimismo la confianza de los ciudadanos en nuestra capacidad para gestionar la migración como Unión”. Ha llegado el momento de afrontar el reto de esta gestión de forma conjunta “con el equilibrio adecuado entre solidaridad y responsabilidad”. La fórmula, sin embargo ha resultado tibia y poco ambiciosa y no parece que vaya a producir buenos resultados.

Resignada ante esta lamentable situación, la Comisión ha optado por proponer una “solidaridad a la carta”. Ya no hay cuotas obligatorias ni una asunción de cada uno de los Estados de su parte de responsabilidad Se realizarán contribuciones voluntarias y flexibles que permitan a los socios que no sufran los impactos directos de la inmigración echar una mano a los que están en primera línea. No obliga a los Estados miembros a acoger a personas y pueden elegir el tipo de apoyo que estén dispuestos a prestar a la gestión migratoria. Los criterios de asilo no se aplicarán uniformemente en la UE. Los Estados podrán acoger libremente a refugiados y migrantes, por lo que recibirán ayuda financiera de la Comisión Europea. Sólo en casos de crisis sumamente graves en que se produzcan flujos muy altos de inmigración, se activaría una cláusula de reserva mediante la cual la Comisión podría teóricamente imponer a los Estados soluciones concretas. Se ha pasado de unas “cuotas de acogida” a unas “cuotas de retorno”. La UE se ha comprometido a reasentar a 29.500 personas hasta 2022, mi una más ni una menos, un cifra realmente ridícula, si se compara con las 160.000 que se comprometió a reubicar en 2015. Aunque estas cifras son harto modestas, ni siquiera existe garantía de que se cumplirá el compromiso, pues llueve sobre mojado.

Según el comisario Margaritis Schinas, la nueva estrategia permitirá impedir los movimientos no autorizados hacia los países vecinos y facilitar la reubicación coordinada de quienes vayan a otro país. Habrá un Mecanismo Independiente de Monitoreo –que asegurará que se respeten los derechos humanos- y una Agencia Europea para el Asilo, y –a partir del 1 de enero de 2021- los miembros del cuerpo de Guardias de Fronteras y Costas Europeas estarán listos para su despliegue. ”Lo que proponemos es asegurarnos de que los países que activan la solidaridad puedan pedir lo que les haga falta. Cuando lo hagan, la Comisión intervendrá y actuará de conformidad con la situación, con mayor intensidad en las relocalizaciones y menor en los rescates, pero el sistema funcionará siempre igual.: el que pida solidaridad tendrá la certeza de que recibirá lo que pida”. Se ha establecido un “patrocinio de retornos”, mediante el cual, quienes no acepten refugiados puedan compensar a los que sí lo hacen y ofrecer apoyo operativo para construir infraestructuras en beneficio de los refugiados y ayudar cuando se produzcan grandes flujos migratorios. 

Como ha observado el corresponsal del “El Mundo” en Bruselas, Pablo Suanzes, la Comisión ha optado por subir un peldaño menos de lo necesario. “Sabe que no es suficiente, que no es justo y que supone de facto que no haya solidaridad de verdad, pero no queda otra- Es algo a medio camino de seguir como hasta ahora, con la realidad por un lado y la palabra por otro”.

La crítica al pacto de Raquel González ha sido extremadamente dura. En su opinión, la UE ha perdido la oportunidad de optar por una  política migratoria que garantizara la protección adecuada a las miles de personas que llegan al continente europeo buscando seguridad y a los derechos humanos, y asegurara condiciones dignas a los refugiados y solicitantes de asilo. El que estas personas no consigan que Europa les reconozca  su derecho a una protección legal basada en el Estatuto de Ginebra no debería traducirse en que sean confinados en campos de contención en condiciones infrahumanas, como los de Lesbos o Samos. También ha perdido la oportunidad de provocar un profundo cambio de mentalidad, de dejar de lado las políticas disuasorias de contención y de transformar la política de acogida -que era un infierno para los solicitantes de asilo-, y apostar por una Europa más humana, pero no ha sido así. Resulta decepcionante comprobar cómo ha constituido un eslabón más en la cadena de promesas incumplidas. Los datos nos dicen que no hay crisis migratoria alguna en Europa, sino una crisis de acogida, un fallo estructural de la gestión de las política de migración y de asilo de la UE, que presta oídos sordos a Moria y al Mediterráneo, y refuerza tanto la devolución de refugiados, como la guarda de fronteras y costas. “Nos alarma su cinismo y su palabrería ante la vida de miles de seres humanos despojados de protección y de dignidad”.

Emigrantes económicos

No se ha abordado la tercera categoría de “refugiados económicos”, considerados como “oportunistas”, más que como “víctimas”, a pesar de su vulnerabilidad. Como el tema es competencia de los Estados miembros, la Comisión

Se ha limitado a recomendarles que actúen con mayor contundencia y celeridad para expulsar de sus territorios a los inmigrantes “sin  papeles”, aumenten el número de detenciones previas a la expulsión y amplíen el tiempo de estancia en los centros de detención. Los Estados tienen derecho a expulsar de su territorio a las personas que han accedido a él. El 13 de febrero de 2020, la grana sala del Tribunal de Derechos Humanos declaró la responsabilidad personal de los individuos que participen en los asaltos a las vallas de Melilla recurriendo a la fuerza y al efecto de masa, y reconoció el derecho del Gobierno español a detener a los asaltantes y devolverlos de forma inmediata a Marruecos, de donde procedían.

Aparte del derecho y el deber del Estado de defender sus fronteras –que en el caso de España son asimismo las fronteras exteriores de la UE-, el modo de afrontar el problema de estos emigrantes se sitúa en otro plano. Para frenar la avalancha de nacionales de países en desarrollo que pretenden mejorar su nivel de vida en Europa, la UE debería aplicar en África una generosa diplomacia económica, con mayores inversiones en infraestructuras, transferencia de recursos financieros, tecnología y conocimientos técnicos en materia de agricultura, industria y servicios, que palien la necesidad que sienten los nacionales de estos países ante sus pobres perspectivas de futuro. Se trataría de crear focos de riqueza “in situ” para dar oportunidades a los posibles emigrantes en sus propios países.

En los últimos meses se ha producido un aumento considerable en la llegada a Canarias por medio de cayucos de emigrantes ilegales procedentes del Sáhara Occidental ocupado por Marruecos y de Mauritania, que ha supuesto un incremento del 523% con relación a 2019 y alcanzado la cifra de  11.800 a finales de octubre, lo que ha constituido un agudo problema de carácter social, que ha obligado alojarlos en hoteles ante la insuficiencia de los centros de internamiento En su renuente visita al puerto de Arguineguín.(Gran Canaria), el ministro para las  Migraciones, José Luis Escrivá, se ha limitado a comentar que, de mantenerse esta progresión, las islas se encaminaban hacía una crisis tan grave como la de 2006 –en la que arribaron 31.768 emigrantes-,pero apenas ha hecho nada y se ha negado a que se trasladen a parte de estas personas a la península. La imagen de cientos de refugiados confortablemente instalados en el complejo turístico de Vistaflor en Maspalomas distribuido en las redes se ha hecho viral y ha provocado un efecto llamada y una publicidad gratuita para las mafias del tráfico de personas. Se da la peculiaridad de que 85% de los llegados son magrebíes acomodados -guías turísticos, taxistas, vendedores ambulantes- vienen documentados, con recursos y sin excesivos riesgos, al haber sido acercadas sus pateras a las costas canarias mediante buques-nodriza o barcos auxiliares de las mafias. El Gobierno español debería dar un toque de atención a Marruecos para que cese en su oportunista de chantaje. Asimismo, la Comisión Europea deberá hacer una advertencia a Turquía para que colabore de buena fe, pues su presidente, Tayeb Erdogan, recurre asimismo a la amenaza de los refugiados para lograr sus fines.

El problema de los refugiados es principalmente de vcarácter humano. Como observó el profesor Juan Antonio Carrillo, antiguo juez del TEDH, “la deseable regulación europea en materia de inmigración es imprescindible hacerla desde la óptica de los derechos humanos y no desde la perspectiva del mercado. ¿Libre circulación de capitales, servicios y mercancías? ¡Muy bien!, pero ¿y las personas y los derechos fundamentales? Si no los tenemos en cuenta, Europa será la de los mercaderes, pero no la Europa política caracterizada por la preeminencia de la persona y de los ideales democráticos”. 

El Papa Francisco ha dicho que se necesita con urgencia un consenso interno más amplio y un programa de asistencia para defender el Estado de Derecho y los derechos fundamentales en esta situación insostenible, proteger las minorías, combatir la trata de personas y eliminar las rutas inseguras. “La UE sólo tendrá éxito si se mantiene durante su existencia fiel al espíritu de solidaridad europea que la creó”.