El 16 de diciembre de 2020, el Consejo y el Parlamento Europeos adoptaron el Reglamento 2020/2094, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea, con el voto en contra de Hungría y Polonia, cuyos Gobiernos presentaron un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra la adopción del citado Reglamento, que suponía –a su juicio- una intromisión en los asuntos internos de los Estados miembros de la Unión. El pasado día 2, el Abogado general del TJUE, el español Manuel Campos, presentó su informe previo a la decisión del Tribunal, en el que ha propuesto el rechazo del recurso. 

La ministra de Justicia de Hungría, Judit Varga, ha reaccionado afirmando de forma irónica que, “antes de que las lágrimas de alegría broten en los ojos de los medios de comunicación liberales, un amable recordatorio: sólo se ha publicado una opinión, no una sentencia”. No deja de tener razón la ministra, ya que el dictamen del Abogado general, aunque preceptivo, no es vinculante, pero cabe añadir -para evitar que sea ella la que vierta lágrimas alegres de cocodrilo- que el Tribunal suele seguir en la inmensa mayoría de los casos la opinión de sus Abogados generales. Habrá, pues, que aguardar con cierto “suspense” que el TJUE  dicte su sentencia. Ha señalado la ministra que la condicionalidad establecida en el Reglamento eludía los Tratados de la Unión e infringía los principios básicos del Estado de Derecho, “un hecho que los jueces no deben olvidar”, y  añadido que su Gobierno espera que el Tribunal se base únicamente en argumentos jurídicos y de sentido común, y no en los razonamientos erróneos de Campos. Por su parte, el Secretario de Estado de Justicia de Polonia, Sebastian Kaleta, ha declarado que el dictamen era un “robo contra el Estado de Derecho”, que la UE dice que quiere defender. Era ingenuo confiar en que las instituciones comunitarias fueran capaces de auto-limitarse.

Reglamento 2020/2094 sobre condicionalidad

El 21 de julio de 2020, el Consejo declaró que los intereses financieros de la UE deberían protegerse de conformidad con los principios generales asentados y destacó la importancia del respeto al Estado de Derecho. Estos principios orientadores se expusieron de forma pormenorizada en el Preámbulo del Reglamento sobre un régimen general de condicionalidad  para la protección del presupuesto de la Unión. El Estado de Derecho requería que todos los poderes públicos actuaran dentro de los límites establecidos por la ley, de conformidad con los valores democráticos  y del respeto de los derechos fundamentales de la Unión, y bajo el control de organismos judiciales independientes e imparciales. Siempre que los Estados miembros ejecutaran el presupuesto de la UE –incluidos los recursos asignados mediante el Plan de Recuperación-, el respeto del Estado de Derecho era una condición previa esencial para cumplir el principio de buena gestión financiera, y los Estados miembros sólo podrían garantizarla si las autoridades públicas actuaban conforme a derecho, si los casos de fraude, corrupción y conflicto de intereses eran efectivamente perseguidos, y si las decisiones arbitrarias o ilícitas de las autoridades públicas eran objeto de un control judicial efectivo por parte de órganos jurisdiccionales independientes y por el TJUE. La independencia y la imparcialidad de los jueces debían estar garantizadas, y los órganos encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal tenían que poder desempeñar debidamente sus funciones. La independencia de los jueces presuponía que los órganos judiciales pudieran ejercer sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometidos a ningún vínculo jerárquico o subordinación y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, de modo que estén protegidos de injerencias o presiones externas que pudieran hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar, o que pudiera influir en sus decisiones.

Los Tratados obligan a los Estados miembros a proporcionar una tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho comunitario, incluidos los referentes a la ejecución del presupuesto de la Unión. Es preciso determinar las medidas que puedan adoptarse en casos de vulneración de los principios del Estado de Derecho, incluidos la supresión de los pagos, el desembolso de los tramos o el reembolso anticipado de préstamos, la reducción de la financiación prevista en compromisos existentes, y la prohibición de contraer nuevos compromisos con los beneficiarios, o de suscribir nuevos acuerdos sobre préstamos garantizados por el presupuesto de la UE. Estas directrices se incorporaron casi “verbatim” al texto articulado del Reglamento, que establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión, en caso de vulneración en los Estados miembros de los principios del Estado de Derecho –artículo 1-. Comprende éste “los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendimiento de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva que incluya el acceso a la justicia por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación de poderes y de no discriminación e igualdad ante la ley”-artículo 2-a)-. Se trata de medidas dirigidas implícitamente a los Estados  miembros del “Grupo de Visegrado”, en general, y a Hungría y Polonia, en particular.

El texto señala que habrá indicios de vulneración cuando se ponga en peligro la independencia de los jueces, se impida corregir o sancionar decisiones arbitrarias o ilícitas por parte de las autoridades públicas, se retengan recursos financieros o humanos que afecten a su buen funcionamiento, no se garantice la ausencia de conflictos de interés, o se limite la disponibilidad y eficacia de las vías de recurso o la investigación, persecución y sanción efectivos de las infracciones de derecho –artículo 3-. Cuando la Comisión Europea constate que hay  motivos razonables para considerar que se ha cometido una vulneración del Estado de Derecho, remitirá al Estado afectado una notificación en la que exponga los elementos objetivos y los motivos específicos en los que basa sus constataciones, y éste facilitará la información solicitada y podrá proponer la adopción de medidas correctoras necesarias, y la Comisión le dará oportunidad de que presente sus observaciones sobre el caso. A propuesta de ésta, el Consejo adoptará la decisión de ejecución que proceda –artículo 6-

Aplazamiento de la propuesta de la Comisión

Los Gobiernos de Hungría y de Polonia se vengaron de la derrota sufrida con la adopción del Reglamento cuando se discutió la aprobación del Plan de Recuperación y del Marco Financiero para el período 2021-2027 –para lo que se requería  el voto unánime de los Estados miembros- y apostaron fuerte con la amenaza de  no aprobar ni uno ni otro. Al final, la Comisión tuvo que ceder al chantaje y hacer concesiones a los rebeldes para salvar la dramática situación, y Hungría y Polonia dieron su voto favorable tras el compromiso de la Comisión de no iniciar la aplicación de la condicionalidad hasta que el TJUE se pronunciara sobre el recurso que pensaban presentar contra su adopción. El Reglamento entró en vigor el 1 de enero de 2021, pero no se ha aplicado aún el mecanismo de condicionalidad en él incluido para activarse en caso de vulneración del  Estado de Derecho. Los dos Gobiernos contestatarios presentaron su recurso en marzo y el Parlamento Europeo dio un ultimátum a la Comisión para que aplicara sin demora el Reglamento, y -ante la negativa de ésta por el compromiso asumido con dos Estados miembros- la denunció ante el TJUE por incumplir con su función de velar por el cumplimiento de los Tratados.

La decisión del Parlamento ha sido absurda e injustificada, pues la Comisión se vio forzada por el chantaje húngaro-polaco a incumplir durante algún tiempo –un año, probablemente- su obligación como “guardiana de los tratados”. De no haber cedido, la Unión carecería de presupuesto y no habría conseguido aprobar un ambicioso Plan de Recuperación que prevé la distribución entre los Estados miembros de 800.000 millones de euros en donaciones y créditos. ¿Qué habría dicho en ese caso el frívolo Parlamento?

Su presidente, David Sassoli, ha reconocido las “circunstancias elevadamente políticas” que rodeaban el caso, pero se ha mantenido firme ante la presión de los eurodiputados –avalada por la Comisión de Asuntos Jurídicos-, alegando que, por encima del pacto político –entre la Comisión y el “dúo dinámico” húngaro-polaco- estaba la obligación jurídica. Tan sólo se comprometió a frenar el recurso o a retirarlo, en cuanto se iniciaran los expedientes contra Hungría y Polonia por vulneración del Estado de Derecho.

Para tratar de convencer al Parlamento y ganar tiempo, la Comisión ha enviado sendas cartas a los dos Gobiernos involucrados, en las que les ha solicitado explicación sobre el impacto que el debate del Estado de Derecho pudiera tener en la gestión de los fondos europeos, y les ha indicado que podría  afectar  gravemente a la buena gestión del presupuesto de la UE.  Sassoli, sin embargo, no lo ha considerado suficiente, porque no bastaba una “activación oficiosa” del mecanismo de condicionalidad, sino que se requería el “inicio formal” del mismo, mediante la notificación a los Estados miembros de que se habían iniciado los correspondientes expedientes.

La Comisión ha abierto a Hungría y a Polonia varios expedientes de conformidad con el artículo 7 del TUE, que no han tenido recorrido al no obtener la requerida unanimidad, por la oposición de una o de otra. También el TJUE ha condenado a los dos Estado por sus incumplimientos del derecho comunitario. Por su incorrecto proceder, la Comisión no ha aprobado aún sus Planes Nacional de Recuperación, lo que supone la congelación por el momento de la concesión de €120.500 millones adjudicados por el Plan a Polonia y €38.600 millones a Hungría. 

Aparte del compromiso asumido con Hungría y Polonia, la Comisión no quiere precipitarse en iniciar los expedientes sin tener pruebas sólidas sobre las infracciones cometidas por los dos países y de su incidencia negativa sobre la gestión del presupuesto comunitario. Prefiere no precipitarse para evitar que un expediente apresurado construido sin pruebas fehacientes suficientes beneficie en último término a los Gobierno de Hungría y de Polonia, pues sería un fiasco que -en la primera ocasión en que se aplique el mecanismo de condicionalidad por vulneración del Estado de Derecho- el TJUE desautorizara la decisión de ejecución del Consejo por insuficiente motivación jurídica, lo que socavaría los esfuerzos de la UE para preservar el Estado de Derecho en estos dos países. La Comisión deberá demostrar que su deriva iliberal pone efectivamente en peligro la utilización de los Fondos europeos.

La Comisión ha observado que la situación “supone un serio riesgo para la protección de los intereses financieros de la UE”. La petición de información se les ha hecho con vistas a  evaluar si se daban las condiciones previstas para adoptar las medidas oportunas en el caso de que una vulneración de los principios del Estado de Derecho afectara –o amenazara con afectar- gravemente la buena gestión del presupuesto de la Unión. En el caso de Hungría, la Comisión le ha solicitado información sobre las medidas de lucha contra la corrupción en el ámbito de las licitaciones públicas, y sobre las reformas judiciales realizadas, que pueden poner en peligro la independencia de los jueces. Con respecto a Polonia, el deterioro de la independencia judicial es el “leit motif” de la carta. La Comisión le ha pedido explicaciones sobre la aplicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que declaraba la superioridad del derecho polaco sobre el comunitario, y sobre qué va a hacer para despejar la incertidumbre respecto a la aplicación de los Tratados de la UE y de la legislación comunitaria relevante para la gestión financiera del presupuesto de la Unión, así como sobre posibles injerencias políticas en la Fiscalía. También le ha pedido información acerca de las investigaciones realizadas desde 2016 en casos de corrupción, fraude o conflicto de intereses en relación con los Fondos europeos.

Informe del Abogado general

El Abogado general ha rechazado el recurso de Hungría y Polonia, en el que se mantenía que la Unión se había extralimitado en sus funciones al crear un mecanismo de condicionalidad como sanción punitiva para soslayar el instrumento del artículo 7 del Tratado de la UE, que permite constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de  los valores fundamentales de la Unión. Campos ha estimado que el Reglamento había sido adoptado sobre una base jurídica adecuada, era compatible con los límites marcados por los Tratados de la UE,  y respetaba el principio de seguridad jurídica. No se trataba de un mecanismo sancionador similar al establecido en el artículo 7 del TUE, sino de un instrumemto específico de condicionalidad financiera para asegurar la correcta aplicación del presupuesto de la Unión, sobre todo cuando un Estado miembro incurría en violaciones de los principios comunes que pusieran “en peligro la buena gestión de los Fondos de la Unión o sus intereses financieros”. El artículo 7 exige que se produzca una vulneración grave y persistente de cualquiera de los valores fundamentales de la UE, mientras que el Reglamento se limita al supuesto de violación del Estado de Derecho. Ambas normas no sólo no entraban en colisión, sino que eran complementarias. La impugnación del Reglamento sobre la inadecuación de la base jurídica elegida, la incompatibilidad con el artículo 7 del TUE, o la violación de la seguridad jurídica no se sostenía jurídicamente.

Los demandantes afirmaban que el Reglamento no servía para crear una norma presupuestaria, sino que daba vida a  un procedimiento de contenido  y significado político -así como a un mecanismo de evaluación también político-, con el que la UE pretendía entrometerse en los asuntos domésticos de los Estados miembros. Estimaban  que el mecanismo de condicionalidad era un arma arbitraria en manos de las instituciones de Bruselas, que podrían cortar la financiación a un Estado miembro por razones políticas. Campos ha respondido a esta acusación señalando que el Reglamento requiere que haya un vínculo “suficientemente directo entre la vulneración del Estado de Derecho y la ejecución presupuestaria”, de modo que no sería aplicable a todas las vulneraciones de dicho Estado, sino tan sólo a las que tuvieran una conexión directa con la gestión del presupuesto de la Unión.

Cabe esperar que el TJUE avale la opinión expresada por su Abogado general y rechace el recurso de los Gobiernos de Hungría y de Polonia, cuya actitud iliberal y populista está causando graves perjuicios a la cohesión y a la imagen de la UE. Frente a las balandronadas del primer ministro polaco, Tadeus Morawiezki, -que calificó a su Gobierno de ejemplo de la resistencia contra la injerencia de una Unión que seguía una deriva centralizadora que sobrepasaba las atribuciones que le concedían los Tratados-, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, le respondió de forma categórica: ”No vamos a tolerar que se pongan en riesgo nuestros valores comunes”  Para ello es fundamental el respaldo del TJUE y la colaboración de los Estados miembros, algunos de los cuales –como España, Alemania y Francia-, se han personado en el caso junto a la Comisión y al Consejo. Si el Tribunal corroborara la opinión de Campos, se desbloquearía la aplicación del mecanismo de condicionalidad y se daría a la Comisión un instrumento sumamente eficaz para poner coto a las derivas iliberales de algunos Estados miembros que se han sumido en el populismo, a través de sanciones económicas. Hay que tener en cuenta que la facultad de retención de subvenciones económicas afecta no sólo a los Fondos de carácter extraordinario como el de Recuperación, sino también a los Fondos de Cohesión ordinarios, que –especialmente en el caso de Polonia- resultan vitales para la economía del país.

El triste protagonismo desempeñado últimamente por los Gobiernos de Polonia y de Hungría, y por sus respectivos partidos -Fidesz y PiS- hace que muchos piensen que el populismo en el seno de la UE sólo se da en los partidos de derecha y de extrema derecha, Sin embargo, también se da -tanto o más- entre los partidos de izquierda y de  extrema izquierda, como se puede apreciar en España. El Gobierno de coalición social-comunista presidido por Pedro Sánchez ha incurrido en muchas de las erróneas prácticas por las que se ha condenado a los Gobiernos de Hungría y Polonia, y en alguna más. Un par de ejemplos, verbigracia:

1- Control del poder judicial

El Gobierno socialista –que ya modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial para despojar a los jueces de la facultad de elegir a sus representantes en el Consejo General del Poder Judicial- ha tratado de controlar totalmente dicho organismo representativo de la Judicatura. No sólo ha desatendido los llamamientos de la UE para que permita que los jueces elijan a los jueces en el CGPJ –a, al menos, a la mayoría de ellos-, sino que presentó una propuesta para bajar el porcentaje de votos requeridos para la elección de sus miembros, y sólo la presión de la Unión impidió la realización de semejante desafuero. Como infantil revancha, el Gobierno modificó la LOPJ para que un CGPJ en funciones por haber agotado su mandato no pudiera hacer nombramientos, que es una de sus principales funciones. 

El Gobierno ha criticado a Tribunales y a jueces por haber adoptado decisiones que no eran de su agrado. Especialmente graves han sido las críticas y descalificaciones al Tribunal Supremo por su sentencia en el caso de los políticos catalanes condenados por sedición, a los que ha indultado injustificadamente en contra del criterio del Tribunal y en contravención de las normas de la Ley de Indultos, ya que, no sólo no se han arrepentido, sino que han afirmado chulescamente en sede judicial que volverán a cometer el delito por el que ha sido condenados. Sánchez considera que el Fiscal General del Estado es un funcionario que depende del Gobierno y carece de autonomía e independencia en su función, por lo que ha nombrado para el cargo a su anterior ministra de Justicia, Dolores Delgado, notoria por su sectarismo y su servilismo con el Gobierno. Asimismo ha convertido a la otrora prestigiosa Abogacía del Estado en una Abogacía del Gobierno, a la que encarga hacer las tareas sucias, como transmutar en sedición la rebelión de los golpistas catalanes, defender al independentista Oriol Junqueras o acosar a la juez Carmen Rodríguez Medel, por haber imputado al entonces delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid, José Manuel Franco. Y todo esto, y mucho más, no ha sucedido en Varsovia o Budapest, sino en Madrid.

2- Control de los organismos reguladores independientes

Al Gobierno de Sánchez no le basta con controlar los poderes legislativo y judicial, sino que también pretende dominar los órganos reguladores independientes, como el Banco de España, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, las Comisiones Nacionales del Mercado de Valores o de Mercados y Competencia, el Consejo de Seguridad Nuclear o el Consejo de la Transparencia. El orgullo luciferino del presidente no soporta los informes objetivos del Banco de España o de la AIREF. que ponen en evidencia el estado comatoso de la economía española, muy alejado de la ficticia realidad virtual que presentan los órganos de propaganda del Gobierno, como el Centro de Investigaciones Sociológicas. En un Informe recientemente registrado ante la Mesa de la Comisión de Auditoría de la Calidad Democrática, el PSOE y Más Madrid  han puesto en duda la legitimidad de los organismos y autoridades independientes, porque “son una excepción al normal funcionamiento democrático de las instituciones” y “alteran en cierto modo el esquema de legitimación democrática de las decisiones”. Como su “status exorbitante” no está previsto en la Constitución, su actuación deberá ser limitada política y jurídicamente. El Gobierno es el único “sujeto legitimado para tomar decisiones en todos los ámbitos” y, en consecuencia, “la creación de entidades independientes debe ser excepcional”, y el ejecutivo debería disponer de las potestades suficientes para acordar su disolución. El Gobierno no sólo se niega a crear una autoridad independiente para gestionar las partidas generosamente cedidas a España por el Fondo de Recuperación –como han hecho la mayoría de sus socios comunitarios-, sino que pretende desmantelar las instituciones independientes existentes.

Sánchez comparte la opinión expresada por su correligionario Alfonso Guerra –en su época de “enfant terrible” del socialismo- de que Montesquieu había muerto y ahora quiere enterrarlo en la tumba dejada vacante por el desahucio del general Franco. La concepción totalitaria del Gobierno no puede ser más flagrante. El presidente dispone a su antojo del patrimonio del Estado, pone al frente de las entidades públicas a sus amigos –aunque carezcan de las mínimas cualificaciones para el puesto en un descarnado ejercicio de nepotismo-, y el hedor de la corrupción se extiende por el PSOE, desde MATESA a los ERE en el Califato andaluz. Claro que, como la izquierda disfruta del monopolio de la superioridad moral, siempre actúa correctamente y el populismo, la corrupción, y la injusticia sólo se produce en el ámbito de la derecha. Hay que combatir, por supuesto, el populismo de derechas de los Orban, Kaczynski y Le Pen -como está haciendo con acierto la UE-, pero hay que mirar también a babor y luchar con igual intensidad contra los populismos de izquierda, sobre todo cuando sus responsables están en el Gobierno. Sánchez ha ayudado de forma suicida a introducir el caballo de Troya de Podemos y sus mareas, y de sus aliados preferentes republicanos, separatistas y filoetarras en el fortín constitucional español para destruirlo desde dentro.