La República de Kosovo proclamó en 2008 su independencia de forma unilateral y España se negó a reconocerla como Estado independiente por contravenir la legalidad internacional. El 6 de enero, sin embargo, la ministra de Asuntos Exteriores de Kosovo, Donika Gazwalla-Schwartz, envío un mensaje por “X” en el que informaba que los kosovares podrían viajar a España a partir de este año. “Muchas gracias, España”. Al día siguiente, El Ministerio español de Asuntos Exteriores confirmó la veracidad de esta información.

Como ha señalado “El Mundo”, la sorpresiva decisión de reconocer como válidos los pasaportes de Kosovo es un nuevo giro en la política exterior que el Gobierno ha realizado de forma unilateral, sin explicárselo a los ciudadanos, ni abordarlo con la oposición  -y sin recibir la venia de las Cortes, añado yo-. Como en el caso del dramático giro en la posición de España sobre el Sáhara Occidental decidido  por Pedro Sánchez “por sí y ante sí”, los españoles nos hemos enterado del nuevo cambio en la política exterior decidido por presidente del Gobierno por boca de un alto cargo de un un país extranjero. Tras haberse sumado Kosovo al espacio Schengen desde primeros de año, España era el único país de la Unión Europea que no admitía la libre circulación de kosovares por su territorio. Hace tan solo unos meses, el ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel Albares, reiteró la negativa al reconocimiento de Kosovo y razonó la consistencia de esa posición, pero ahora defiende justamente lo contrario. “Lo inasumible es un reconocimiento de facto que resulta difícilmente desligable de las alianzas de Pedro Sánchez con el independentismo, cuando el propio Puigdemont se ha referido repetidamente a la vía kosovar como un modelo”. Este modelo, por tanto, sienta un peligroso precedente con respecto a Cataluña.

Antecedentes históricos

Kosovo es un territorio de 10.887 kilómetros cuadrados y 1.8 millones de habitantes -el 90% de origen albanés y de religión musulmana-, situado en los Balcanes en lo que fue la República Federativa de Yugoslavia (RFY). Fue conquistado por el Imperio otomano en 1389 y, tras su desintegración, se integró en Serbia como una región autónoma de Yugoslavia, junto con Eslovenia, Croacia, Bosnia-Herzegorbina, Montenegro y Macedonia. Aunque en 1945 predominaba la población de origen serbio y de religión ortodoxa, la inmigración procedente de Albania hizo que la población de origen albanés resultara mayoritaria. En 1979, el mariscal Tito le concedió un mayor grado de autonomía y, a su muerte un año después, Kosovo pretendió sin éxito convertirse en el séptimo Estado de la Federación. En 1988, el primer ministro de Serbia, Slobodan Milosevic, le privó de su autonomía y los albanokosovares crearon el Ejército de Liberación de Kosovo (ELK) y se alzaron en armas contra el Gobierno serbio, que reprimió la sublevación de forma brutal. En 1999, la OTAN organizó una conferencia en Rambouillet para tratar de resolver el conflicto armado entre serbios y kosovares. Se acordó un alto el fuego, la restauración del Estatuto de Autonomía en Kosovo y el envío de tropas de la Alianza para supervisar la tregua. Serbia, sin embargo, no firmó el Acuerdo e incrementó su política de limpieza étnica.

Aunque el caso se llevó al Consejo de Seguridad en marzo de 1999, la OTAN decidió actuar sin contar con el respaldo del Consejo de Seguridad e inicio los bombardeos de Kosovo y otros partes de la RFY, alegando la urgente necesidad de una intervención humanitaria para evitar un genocidio en Kosovo. Los ataques se prolongaron hasta junio, cuando el Ejército serbio fue derrotado y Milosevic tuvo que retirar sus tropas de Kosovo. El vacío que dejó fue ocupado por el ELK, que se instaló en todo el país hoy practicó una política de limpieza étnica similar a la realizada por Milosevic, lo que provocó el exilio de unos 200.000 serbokosovares. Yo ejercía a la sazón las funciones de embajador en la Federación Rusa y recibí las protestas del ministro ruso de Asuntos Exteriores, Igor Ivanov, que recurría a los argumentos que tradicionalmente había utilizado Occidente para criticar en la ONU los desafueros de la Unión Soviética. Yo trataba de replicarle con el argumentario otaniano, pero -en mi fuero interno- estaba convencido de que llevaba razón, y que la OTAN había cometido no solo una flagrante violación del Derecho Internacional, sino también un considerable error de cálculo. El doble estándar asumido por Occidente y sus débiles argumentos fueron más tarde utilizados por Rusia para justificar sus ataques a Georgia y a Ucrania.

El 10 de junio, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1244(1999), por la que se decidió desplegar en Kosovo una presencia internacional bajo los auspicios de la ONU, con la participación militar de la OTAN (KFOR) y una administración civil interina (UNMIK), que permitieran al pueblo kosovar “gozar de una autonomía sustancial en la RFY”. En la resolución se reafirmaba “la adhesión de todos los Estados miembros al principio de la soberanía e integridad territorial de la RFY”, y se hacía un llamamiento a favor de “una autonomía sustancial y verdadera administración propia para Kosovo”. 

Ese mismo año, el ELK -que se había apoyado en las mafias albanesas y financiado gracias al tráfico de drogas, de armas e incluso de órganos humanos- se convirtió por arte de birlibirloque en el Partido Democrático de Kosovo (PDK), y fue blanqueado merced al respaldo de Estados Unidos, que hasta entonces lo había considerado un movimiento terrorista. Su milicia eliminó a mucho serbokosovares e hizo una purga entre los dirigentes de la Liga Nacional Democrática liderada por anterior primer ministro, el moderado Ibrahim Rugova.

A iniciativa del representante especial del secretario general de la ONU, Martti  Ahtisaari, se iniciaron las negociaciones entre los Gobiernos serbio y kosovar sobre el futuro del territorio, que no produjeron ningún fruto por exigir éste la independencia de Kosovo y negarse a aquél a renunciar a la soberanía sobre una parte de su territorio. En marzo de 2007, Ahtisaari presentó un plan para establecer estructuras que sirvieran de base a un futuro Kosovo independiente bajo tutela internacional, en el que coexistieran el serbio y el albanés como idiomas cooficiales y se ofrecieran garantías al 10% de la minoría serbia, pero su propuesta fue rechazada por Serbia. El representante especial envió su plan a la ONU, pero fue asimismo rechazado por el Consejo de Seguridad ante la oposición de Rusia y de China.

En noviembre de ese año se celebraron unas elecciones generales, que fueron ganadas por el PDK, con el 35% de los votos, y su presidente, Hashin Thaci a) “Serpiente”, pasó de líder terrorista a jefe del Gobierno. Éste ya había anunciado que, si su partido ganaba las elecciones, declararía unilateralmente la independencia de Kosovo, como ya se había hecho en 1990, sólo que entonces no produjo ningún efecto, porque la seudo-República solo fue reconocida por Albania. Ahora la situación era diferente, porque los kosovares contaban con el apoyo de Estados Unidos y de la mayoría de los Estados miembros de la UE, y sus dirigentes tenían alguna experiencia gubernativa, porque desde 1999 habían colaborado con la misión civil de la UE (EULEX) en la gobernación del país, que había sido calificada por el Gobierno serbio de “ocupación ilegal”.

Pese a las recomendaciones en contrario de la ONU, la OTAN y la UE, el 17 de febrero de 2008, el Parlamento proclamó la independencia del país, y su presidente, Jakub Kranki, afirmó que Kosovo se había convertido en un Estado democrático, libre e independiente. Sería efectivamente un Estado independiente para las naciones que lo reconocieran, pero democrático era más bien poco. El presidente serbio, Boris Tadic, declaró que Serbia nunca reconocería la independencia de Kosovo porque formaba parte de su territorio. El Consejo de Seguridad adoptó una resolución anodina en la que hacía un llamamiento a todos los Estados de la región a que colaboraran en beneficio de la paz. La UE hizo una declaración en la que destacaba que se trataba de un caso especial “sui generis”, que no podía servir de precedente para situaciones similares. Dio libertad de acción a los miembros para que actuaran como estimaran conveniente y – como consecuencia de ello- 22 Estados reconocieron la independencia de Kosovo y otros 5 se negaron a ello: Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumanía. El ministro español de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, manifestó que España no podía convalidar un acto unilateral que no respetaban la legalidad internacional. Hasta 101 Estados han reconocido la independencia de Kosovo, pero entre los que se han negado a reconocerlo se encuentran importantes Estados como Rusia, China, India, Indonesia, Brasil, Méjico o Argentina. No es miembro de la ONU -por la oposición del Consejo de Seguridad-, pero ha sido admitido en algunos de sus organismos especializados, como el Banco Mundial o del FMI.

A petición de Serbia, la Asamblea General pidió al Tribunal Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre si la declaración unilateral de independencia violaba las normas del Derecho Internacional en general y la resolución del Consejo de Seguridad 1244 en especial. En un desafortunado dictamen, el Tribunal dio el 22 de julio de 2010 una respuesta negativa a la pregunta, en base a que el Derecho Internacional no prohibía las declaraciones unilaterales de independencia y que la Asamblea de Kosovo tenía derecho a hacerla. Respecto a la resolución del Consejo de Seguridad, el TIJ estimó que, al haberse disuelto en 2006 la RFY, el pronunciamiento sobre el respeto a su integridad territorial había quedado sin sentido. Consideró que se trataba de un caso excepcional y que no suponía un aval jurídico a la separación de cualquier entidad situada dentro de un Estado existente, aunque no explicó por qué. El Tribunal eludió pronunciarse sobre la cuestión fundamental de si Kosovo tenía derecho a separarse de Serbia y de si el derecho a la libre determinación del pueblo kosovar prevalecía sobre el derecho a la integridad territorial de Serbia, como se estableció en la resolución 1244, de conformidad con lo dispuesto en la Declaración de la Asamblea General de 1960 sobre la Descolonización de que “todo intento encaminado a quebrar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de la ONU”. 

Para mí resulta evidente que la declaración unilateral de independencia de Kosovo violó el compromiso asumido por todos los Estados miembros en la citada resolución de respetar la soberanía y la integridad territorial de la RFY y de su heredera universal Serbia, una vez que se independizaron los demás Estados federados de Yugoslavia. Kosovo no era uno de esos Estados, sino una parte de uno de ellos, Serbia. 

Tal es la opinión de la práctica totalidad de la doctrina iusinternacionalista española, como se puso de manifiesto en un número monográfico de la Revista española de Derecho Internacional, en la que los más destacados catedráticos del ramo criticaron severamente diversos aspectos de la opinión consultiva.

Por otra parte, nunca he comprendido los motivos del incondicional apoyo de la UE a Kosovo, la presión de la Comisión Europea para que todos sus miembros lo reconocieran, y la firma de acuerdos tendentes a su eventual incorporación a la Unión, cuando se trata de un Estado de origen dudoso, la mayoría de sus líderes han sido terroristas y aplicado una política genocida contra la minoría serbia, carece de instituciones  democráticas homologables, y apenas ofrece valor añadido a los intereses de la UE. Su reconocimiento, en cambio, plantea graves inconvenientes a cinco de sus miembros, especialmente a España por el valor de precedente que respaldaría los intentos separatistas en Cataluña o el País vasco, pero también a Chipre y Grecia -problema del seudo Estado turco-chipriota-, y a Eslovaquia y Rumanía -problema de minorías étnicas-. La UE debería ser un poco más sensible a los intereses vitales de sus miembros, sobre todo cuando no tiene ningún interés especial en respaldar a un Estado fallido como Kosovo.  

Actitud de los Gobiernos de España y de Cataluña sobre Kosovo

Por razones obvias, el Gobierno de España se opuso desde el principio a aceptar la declaración unilateral de independencia de Kosovo, tanto porque era contraria al Derecho Internacional, como por que suponía un gravísimo precedente que favorecía las pretensiones separatistas de Cataluña y del País Vasco. Aunque tarde, José María Aznar admitió implícitamente en 2008 el error cometido durante su visita a Moscú en 1999, cuando -a pesar de mis advertencias- se presentó como el adalid de la OTAN y de su intervención en Yugoslavia, lo que provocó un abierto enfrentamiento con Boris Yeltsin y los altos jerarcas rusos. Aznar  comentó con el vicepresidente norteamericano, Dick Cheney, que la independencia de Kosovo había servido a Rusia como precedente para justificar su intervención en Georgia. El portavoz del Kremlin, Dimitri Peskov, había afirmado a la sazón que la independencia de Kosovo era un peligroso precedente para otras regiones separatistas que afectaban a palestinos, vascos y turcochipriotas, y -siendo consecuente con esta advertencia- Rusia utilizó como coartada este precedente para justificar sus ataques a Georgia y Ucrania, y acusó a Occidente de doble rasero.

Por las razones opuestas a la negativa de España, los partidos nacionalistas catalanes y vascos apoyaron la independencia de Kosovo y el vicepresidente de la Generalitat, José Luis Carod-Rovira, pidió al Gobierno que lo reconociera. Ante las dificultades de imponer en Cataluña los precedentes escocés o quebequés, Puigdemont afirmó en 2020 que “no podemos renunciar nunca a la vía unilateral, no solo porque es perfectamente legítima, sino también porque tiene recorrido para un adecuado reconocimiento internacional, y el caso de Kosovo es un ejemplo”. En numerosas ocasiones se refirió a la vía kosovar como el modelo a seguir para imponer la secesión. El “ministro de Asuntos Exteriores de Cataluña”, Raúl Romeva, solía poner a Kosovo de ejemplo a seguir por Cataluña, ya que no era una excepción sino la regla general. El antiguo jefe del gabinete de Puigdemont, Josep Lluis Alay, afirmó a primeros de año que España era el único país de Schengen que no permitía la entrada en su territorio de ciudadanos de Kosovo, haciendo honor a sus tics supremacistas y catalanófobos.

Los distintos Gobiernos españoles siguieron una política coherente sobre el tema. En la “web» del Ministerio de Asuntos Exteriores se indica -salvo que se haya borrado últimamente, cosa que no me sorprendería- que “la declaración unilateral de independencia de Kosovo, lejos de contribuir a la estabilidad de la región, va a suponer un nuevo problema regional, y por extensión, europeo”. Hasta el volandero y veleidoso Sánchez ha seguido hasta ahora línea marcada por los intereses de España y el sentido común. Durante su visita los Balcanes en 2021, manifestó que “una declaración unilateral de independencia viola el Derecho Internacional”, y dijo en Belgrado que, en relación con Kosovo, “España ha estado y va a estar del lado de Serbia”, un país con el que comparte “el convencimiento del respeto del Derecho Internacional y de la integridad territorial de los Estados”. La palabra de Sánchez no es que valga mucho, pero ahí queda constancia de su posición hasta el siguiente cambio de opinión.

De todas formas, el presidente ha ido modulando su postura y acogido al primer ministro kosovar, Albin Kurti, en Madrid -reunión de la Internacional Socialista- y en Granada -Cumbre de Estados Europeos-.

En diciembre de 2021, en respuesta a una interpelación del PP, el Gobierno señaló que España mantenía su posición de no reconocimiento de la declaración unilateral de independencia de Kosovo, tesis que reiteró en febrero de 2022. En noviembre de 2023, Albares contestó a una interpelación de JxC reiterando que España no reconocía la declaración de independencia de Kosovo por ser un acto unilateral ajeno a la legalidad internacional, si bien señaló que había llegado el momento de “hacer un esfuerzo definitivo para solucionar la cuestión del territorio de Kosovo en el marco del diálogo entre Belgrado y Pristina, mediante un acuerdo respetuoso con el Derecho Internacional”. La UE no cesa de mediar entre los dos Estados sin obtener resultados positivos ante la absoluta disparidad de las posiciones en presencia. 

En marzo de 2023, El Consejo Europeo decidió -y el Parlamento Europeo aprobó- admitir a Kosovo en el espacio Schengen. El Gobierno español anunció que no aceptaría los pasaportes expedidos por Kosovo y reiteró esta posición ante el Parlamento Europeo. La propia Comisión advirtió que España quedaba excluida de esta medida al no reconocer la soberanía de dicho Estado. Como destacó Albares, España tenía una política de no reconocimiento de Kosovo, lo que conllevaba el no reconocimiento de sus pasaportes, “que hemos venido aplicando de forma consistente”. La consistencia no ha durado mucho, pues el Gobierno kosovar informó que, a partir del 1 de enero de 2024, el Gobierno español reconocería la validez de los pasaportes kosovares y permitiría el acceso a su territorio de los ciudadanos del país, sin necesidad de visado. El ministerio de Asuntos Exteriores  confirmó a ”El País” la veracidad de la noticia, aunque no explicara los motivos justificativos de este cambio de opinión, ya que España había acondicionado hasta el momento el reconocimiento de la independencia de Kosovo a la conclusión de un acuerdo con Serbia, que sigue sin producirse. Fuentes del Ministerio han alegado que España era el único país de Schengen que no aceptaba los pasaportes consulares ordinarios, y quería adoptar un “planteamiento constructivo” para impulsar el diálogo entre Belgrado y Pristina, con el fin de solucionar el conflicto y minimizar su impacto en los ciudadanos. 

El presidente kosovar, Hashim Thaci, trató de convencer a España en 2019 cuando lo mantuvo que el caso de Kosovo era especial porque se había producido un caso de limpieza étnica y de genocidio por parte de la Serbia de Milosevic, por lo que habían tenido que librar una batalla por la existencia. “España no es Serbia, ni está gobernada por un Milosevic, y tampoco Cataluña es Kosovo”.

Consecuencias de la aceptación de los pasaportes de Kosovo

El Ministerio de Asuntos Exteriores ha afirmado una y otra vez que la aceptación de los pasaportes kosovares no suponía en modo alguno el reconocimiento de Kosovo como Estado soberano. Sin embargo, reconocer la validez de un pasaporte implica admitir la existencia de las autoridades nacionales de un Estado competentes para expedirlo y -como ha observado el “ABC”- “el hecho de aceptar como válido el pasaporte de los kosovares equivale de facto al reconocimiento de su nación”.

El reconocimiento de un Estado puede hacerse de forma explícita o implícita. La doctrina admite que el establecimiento de relaciones diplomáticas o el voto a favor de la admisión de un Estado en una Organización Internacional suponen un reconocimiento tácito de dicho Estado, pero otros actos similares que no resultan tan concluyentes, como el hecho de reconocer la validez de los pasaportes expedidos por un Estado no reconocido. Cómo ha observado el profesor Antonio Remiro, en tales casos, lo esencial es la constatación de la voluntad de reconocer por parte del sujeto al que son imputables los actos de que se trate, y hay que examinarlos, caso por caso, para comprobar si existía o no la voluntad de reconocer ¿Es consciente el Gobierno español de las consecuencias jurídicas de la aceptación de los pasaportes kosovares? Lo dudo y no basta afirmar que tal no es su intención. No creo que Sánchez, -que practica una política a corto plazo de “au jour le jour”, que le permita mantenerse en el poder como sea- se haya planteado seriamente las consecuencias de su decisión.

No es fruto de la casualidad o del azar que este nuevo cambio de posición del Gobierno se haya producido justamente en el momento en el que Sánchez ha tenido que aceptar todas las exorbitantes exigencias de Puigdemont para conseguir los votos o la abstención de JxC, que han hecho posible la convalidación en el Congreso de dos Decretos-leyes fundamentales para la gobernación da España al comienzo de la nueva legislatura, en la que la debilidad parlamentaria del Gobierno de coalición Frankenstein-2 hace que sean imprescindibles los votos de todos y cada uno de sus aliados. Sánchez accede a lo que le exija Puigdemont y luego le encarga a Félix Bolaños y a sus múltiples consejeros áulicos que vistan al muñeco con el adecuado ropaje jurídico.

Según Marisa Cruz en “El Mundo”, el reconocimiento de la validez de los pasaportes expedidos por la República de Kosovo se ha interpretado en los medios diplomáticos como una maniobra cuyo objetivo es “empezar a justificar un nuevo discurso del ejecutivo hacia Cataluña”. Para el PP, el Gobierno pretende establecer las bases para que los socios europeos comiencen a acostumbrarse al cambio de opinión sobre las reivindicaciones catalanas y propiciar el reconocimiento de su diálogo con el independentismo y las correspondientes concesiones. Trata de trasladar al ámbito internacional la bendita teoría del diálogo en relación con las cesiones hechas y por hacer ante las exigencias del secesionismo catalán. Y todo ello se hace mediante negociaciones opacas y secretas, al margen de las Cortes donde reside la soberanía del pueblo español. Con su reconocimiento tácito de la independencia de Kosovo, Sánchez ha dado un paso más para aplicar en Cataluña la vía kosovar.