El pasado 27 de febrero, la presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, y el primer ministro británico, Rishi Sunak, firmaron en Londres el Acuerdo-marco de Windsor, para modificar el Protocolo sobre Irlanda del Norte firmado por las dos partes el 1 de enero de 2020 y que entró en vigor un año después. El Protocolo nunca se ha llegado a aplicar en su plenitud al surgir numerosas dificultades para su  cumplimiento por la falta de voluntad política del Gobierno británico hola aplicarlo,y  que ha provocado numerosos conflictos entre sus dos signatarios.

Firma del Protocolo sobre Irlanda del Norte

Uno de los problemas más delicados planteados por la decisión de Gran Bretaña de abandonar la Unión Europea tras el referéndum sobre el Brexit, fue el del consiguiente restablecimiento de la frontera terrestre entre la República de Irlanda y el Ulster. Las comunidades protestantes y católicas de Irlanda del Norte mantuvieron unas relaciones turbulentas, rayanas con la guerra civil, desde la independencia de la República, de la que se segregaron torticeramente los seis condados del Ulster. La  frontera entre las dos partes de Irlanda era un muro artificial protegido por importantes contingentes del Ejército británico para impedir hoy la infiltración de las bandas terroristas del IRA. Cuando, en mi calidad de embajador de España en Dublín, quise visitar al primado de Irlanda, cardenal Tomas O’Fiaich -que tenía su sede en Armagh (Irlanda del Norte)- tuve que pedir un permiso al Gobierno británico y acudí a la entrevista protegido por un pelotón de soldados armados hasta los dientes, porque unos días antes se había producido un grave atentado terrorista en la vecina ciudad de Omagh, en el que murió por cierto hoy una estudiante española.

El 10 de abril de 1998 se logró el histórico acuerdo del Viernes Santo entre las dos comunidades irlandesas, por el que se estableció un Gobierno de coalición entre dirigentes unionistas y católicos, se suprimió la frontera, y se permitió libertad de movimiento de personas, bienes y capitales entre dos países miembros de la UE: La República de Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

Para evitar que se restableciera la frontera terrestre entre las dos Irlandas, la Unión y Gran Bretaña firmaron el Protocolo sobre Irlanda del Norte, que era -en opinión de la Comisión Europea- “una solución estable y duradera, concebida para proteger la economía de toda la isla y el acuerdo del Viernes Santo en todas sus vertientes, así como para salvaguardar la integridad del mercado único de la UE”.

El Brexit había puesto en riesgo hoy el citado Acuerdo, porque la salida de Gran Bretaña exigía el establecimiento de controles aduaneros y de inmigración, con lo que se restablecía una frontera que impedía la libertad de movimiento que existía entre las dos partes de Irlanda mientras el Reino Unido perteneció a la UE. Para evitar que resurgieran los conflictos entre las poblaciones de ambos lados de la frontera, los controles fronterizos se establecieron en los puertos de Irlanda del Norte y no en la línea terrestre de separación, con lo que Gran Bretaña vio su mercado interior dividido en dos, en uno de los cuales primaba la legislación británica y en el otro la de la Unión. De conformidad con el Protocolo, para enviar productos de una orilla a otro era necesario acatar las normas europeas, lo que implicaba el cumplimiento de una serie de requisitos burocráticos que entorpecían la fluidez el movimiento de las mercancías.

Como ha señalado Enrique Feás -analista del Real Instituto Elcano-, al salir de un mercado interior, el Reino Unido tenía que establecer aduanas, especialmente si quería conservar su autonomía regulatoria y mantener sus propias normas en materia de aranceles regulaciones sanitarias o industriales, o el IVA, pero -dadas las circunstancias políticas- podía colocar aduanas en todos los sitios menos en el único límite terrestre que tenía con la UE. La desaparición de la frontera  como consecuencia del Acuerdo del Viernes Santo había hecho posible la paz entre las dos comunidades y, con la restauración de la frontera, se generarían tensiones, incluida la posibilidad de la vuelta a las armas. Según la profesora Daniela Serbán, durante más de 30 años ha funcionado un acuerdo con cierta sensibilidad, al compartir una identidad irlandesa común.  Sería un imperdonable error volver a restablecer la frontera cainita. 

Inaplicación del Protocolo

La inspección de los productos importados de la Gran Bretaña en los puertos norirlandeses evitaba el restablecimiento de la frontera terrestre, pero obligaba a establecer controles sobre dichos productos, y los unionistas se negaban a ser tratados de forma diferente al resto del país. El 3 de febrero de 2022, el primer ministro de Irlanda del Norte, Paul Givan, presentó su dimisión por su oposición al Protocolo y las elecciones de mayo fueron ganadas por el partido católico panirlandés Sinn Fein, que ha superado al tradicional Partido Unionista Democrático (DUP). Su líder, Jeffrey Donadlson, se ha negado a reeditar el Gobierno de coalición con el Sinn Fein por su rechazo del Protocolo e Irlanda del Norte, que lleva más de un año sin Gobierno. Ante su negativa, habrá que celebrar elecciones adelantadas y es posible que las vuelva a ganar el partido nacionalista irlandés, incluso con mayor margen, lo que reforzaría su petición de celebrar el referéndum sobre la reunificación con la República de Irlanda, previsto en el Acuerdo del Viernes Santo.

El Gobierno británico nunca cumplió el Protocolo y el irresponsable de su primer ministro, Boris Johnson, decidió modificar unilateralmente un tratado internacional mediante una ley interna, y presentó el correspondiente proyecto en el Parlamento británico, por lo que la UE le abrió un expediente de infracción. La Unión se mostraba preocupada, no sólo por la inaplicación del Protocolo, sino también por el riesgo real de que se deteriorara la situación en Irlanda del Norte, se pusiera en tela de juicio el acuerdo Viernes Santo y volvieran a producirse enfrentamientos sectarios. De ahí, que se haya mostrado muy flexible a la hora de reinterpretar su texto y a hacer concesiones en cuestiones fundamentalmente administrativas, aunque manteniendo los principios fundamentales y la unidad del mercado único europeo.

Según ha afirmado Lluis Basset en su artículo sobre “Rumbo a Europa de nuevo”, publicado en “El País”, resolver el rompecabezas en que se encontraba sumida  la aplicación del Protocolo no estaba al alcance Johnson, que era quien la había promovido. había que respetar los Acuerdo de Paz del Viernes Santo suprimía la frontera con la República de Irlanda y, al mismo tiempo, evitar la creación de otra frontera interior dentro del Reino Unido. Es imposible ocultar los desperfectos que ha dejado la gamberrada política de Johnson con su cínica exhibición del arte de crear problemas irresolubles para aprovecharse de los conflictos. Ha tenido que ser Sunak quien haya decidido cambiar de rumbo y buscar soluciones en vez de crear problemas. La fórmula técnica elegida es impecable. Se salvan dos mercados únicos distintos sin dañarse mutuamente: el británico, asociado a la soberanía nacional, y el europeo, a un proyecto de Unión cada vez más estrecha que los británicos han rechazado.

Von der Leyen ha reconocido que las negociaciones -que se han extendido durante  casi dos años- fueron difíciles, pero que el resultado había sido extraordinario. Según Sunak, se ha logrado preservar el delicado equilibrio del Acuerdo de 1998 , garantizado el movimiento comercial fluido dentro del Reino Unido, protegido en lugar de Irlanda del Norte dentro de la Unión, e introducido salvaguardias para la soberanía de los norirlandeses. En una declaración conjunta, ambos han afirmado lo siguiente: “Nos complace informar que hemos hecho un avance decisivo y hemos cambiado el Protocolo Irlanda del Norte, y anunciamos ahora el Acuerdo-marco de Windsor”.

Contenido del Acuerdo-marco de Windsor

Se ha tenido buen cuidado de no hablar de un Acuerdo a secas, sino de un Acuerdo-marco, que no implica un nuevo tratado que sustituya al Protocolo, sino de una interpretación de éste, que continúa plenamente en vigor. En un artículo publicado en “Cinco Días”, Leandro Hernández ha destacado que las dos partes han decidido rebajar las trabas comerciales en la isla sin perjudicar al mercado único comunitario. Aunque el largo texto del Marco de Windsor no se haya hecho aún público, Hernández estima que se han dado tres grandes pasos adelante: se ha establecido un “carril verde” para ciertos productos que pueden ingresar en Irlanda del Norte sin tanta burocracia y un “carril rojo” para los productos que puedan ser exportados a otros países miembros de la UE, HP por lo que se requiere que sean controlados con el fin de salvaguardar el Mercado Común Europeo; el Gobierno británico podrá realizar “cambios críticos” en el IVA y otros impuestos especiales que se cobren Irlanda del Norte; y, para salvaguardar la soberanía del pueblo norirlandés, legislación comunitaria que se aplique deberá ser la “mínima necesaria” para evitar una “frontera dura” con el resto de la isla, a la vez que permita a las empresas irlandesas acceder al mercado europeo.

Según Feás, en general no ha cambiado nada, pero en términos prácticos han cambiado muchas. No se ha quitado la aduana, por lo que no se ha producido ningún cambio en el protocolo, pero se ha simplificado considerablemente el comercio entre el Reino Unido e Irlanda del Norte. Ya no habrá declaración de aduanas ni controles físicos sobre los productos alimenticios y las medicinas que se exporten de Gran Bretaña a Irlanda del Norte. Ésta seguirá teniendo acceso al mercado único europeo y tendrá, por tanto, que respetar las normas de la UE y la supervisión de su aplicación corresponderá a la Comisión Europea y, en último término, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero -como ha señalado Sunak- la legislación comunitaria se aplicará con el consentimiento del Reino Unido.

Esta garantía afectará a las nuevas normas que dicte la UE  y la Comisión ha reconocido el Parlamento de Irlanda del Norte -el Stortmont- un derecho de “freno de emergencia” para la aceptación de nuevas normas que afecten adversamente al Ulster. La Comisión deberá informar con suficiente antelación al Gobierno británico hora de la adopción de nuevas normas que afecten al mercado de Irlanda del Norte y el Stormont podrá expresar su oposición si así lo decidieran al menos 30 de sus 90 miembros, que pertenezcan a dos partidos diferentes. Si así sucediera, el Gobierno británico podría vetar la aplicación de las disposiciones impugnadas y debería someter el caso al arbitraje. Se puede considerar aceptable que se conceda este privilegio -que tiene carácter excepcional- al tratarse de nuevas normas que han sido adoptadas sin la participación de las autoridades británicas, pero lo que no parece razonable es que, hola para ello, no se requiera al menos una mayoría simple y baste con la decisión de un tercio de la Asamblea.

La Comisión ha hecho otra concesión a la parte norirlandesa en relación con el IVA y con algunos impuestos especiales. Según el Protocolo, Irlanda del Norte está sometida a la legislación comunitaria sobre estos impuestos, por lo que los que no  podrían los norirlandeses beneficiarse de una rebaja impositiva que se aplicará en el resto del Reino Unido, ni recibir ayudas estatales. Merced al Acuerdo-marco, Irlanda podrá beneficiarse de las disposiciones británicas relativas al IVA sobre materiales de energías renovables y de los impuestos especiales sobre el alcohol, así como de ayudas estatales. Otro tema que se ha resuelto favorablemente ha sido el del viaje de ciudadanos británicos a Irlanda del Norte con sus mascotas, pues ya no necesitarán disponer de los certificados previstos por la legislación comunitaria y bastará con que cuenten con la documentación  requerida en Gran Bretaña para los desplazamientos con animales domésticos.

Uno de los temas más peliagudos era la negativa de los sectores más euroescépticos del Partido Conservador y de los partidos unionistas a aceptar la jurisdicción del TJUE en los casos de controversias sobre la aplicación de la normativa comunitaria en Irlanda del Norte, pero aquí la Comisión se ha mantenido firme y no ha aceptado traspasar esa línea roja. Ha concedido que la parte norirlandesa pueda plantear la controversia ante tribunales Irlanda del Norte, pero será el TJUE el que decida en última instancia.

Reacciones ante la adopción del Acuerdo-marco

Los signatarios han mostrado su satisfacción por la firma del Acuerdo-marco. Sunak ha afirmado que, aunque el Reino Unido y la UE puedan haber tenido sus diferencias en el pasado, siguen siendo aliados y amigos. El Pacto de Windsor es el comienzo de un nuevo capítulo en las relaciones de Gran Bretaña con la Unión. Von der Leyen hola mostrado de acuerdo y afirmado, que el Reino Unido podrá incorporarse al programa “Horizonte Europa”, una iniciativa de 95.000 millones de euros de investigación e innovación relacionadas con el cambio climático.

En el Partido Conservador el Acuerdo ha sido acogido en general con satisfacción, incluso por parte de algunos diputados euroescépticos como David Davis. El núcleo opositor se encuentra entre una minoría de diputados recalcitrantes liderados por Jonhson, quien ha dicho que tenía sentimientos encontrados y le sería difícil votar a favor. “Esto va sobre la UE presentándose gentilmente para permitir que el Reino Unido haga lo que quiera en su país, pero no siguiendo sus leyes sino las de ellos”. Estos diputados han criticado asimismo al rey Carlos III por haber recibido a von der Leyen tras la firma del Pacto, lo que no es más que un elemental acto de cortesía diplomáticas. El líder laborista, Keir Stammer, ha dicho que aunque el Acuerdo no sea perfecto, protege los derechos de los norirlandeses y está dispuesto a darle su apoyo.

Mientras el Sinn Fein ha reaccionado favorablemente y hecho un llamamiento a los unionistas para que pongan fin al anomalía de la prolongada ausencia de Gobierno, éstos lo han acogido con su natural reserva, y Donaldson -que ha pedido tiempo muerto para examinarlo-, si bien ha reconocido que había habido avances, ha señalado que aún contenía puntos preocupantes para su partido. La verdad es que, tras las muchas concesiones hechas por la UE, el DUP carece de razones para seguir boicoteando la formación del Gobierno autónomo. Sunak ha viajado a Belfast para vender las bondades del Pacto y -henchido de satisfacción por su éxito- ha metido la pata hasta el corvejón. Una persona que se ha vanagloriado de haber hecho campaña por el Brexit, votado a favor de él y considerado que ha sido un éxito, ha incurrido en la tremenda contradicción de decirle a los unionistas: “Nadie más está en esta situación, solo vosotros, y ése es el premio… Si lo hacemos bien, si aplicamos el nuevo acuerdo y tenemos un Gobierno que funcione, Irlanda del Norte estará en una posición especial e increíblemente privilegiada, al tener acceso al mercado doméstico del Reino Unido -el quinto en el mundo- y al mercado único de la UE… Irlanda del Norte va a ser un lugar increíblemente atractivo para invertir por su acceso a los dos mercados”. 

La reacción no se ha hecho esperar ante estas sorprendentes declaraciones y la diputada laborista, Stella Creasy, ha afirmado: “El premier está ensalzando los beneficios de Irlanda del Norte por estar en el mercado único y en la unión aduanera, hola el tiempo que está negando esos mismos beneficios al resto del país ¿Tenemos que recordar a los que abanderaron el Brexit el impacto que está teniendo negar estos beneficios a las empresas que están luchando por sobrevivir en medio de la actual crisis económica?”. La plataforma anti Brexit “Best for Britain”, a su vez, ha puesto el énfasis en la posición enormemente privilegiada de Irlanda del Norte y le ha preguntado a Sunak  que “por qué no extender ese fantástico acuerdo al resto del país”.

La UE ha recibido con satisfacción el éxito de la negociación, aunque se haya dejado algunos pelos en la gatera, pues -siguiendo con su un tradicional política de favorecer al Reino Unido dentro o fuera de la Unión, le ha hecho más cesiones de lo  necesario. Como ha señalado Carlos Fresneda, la Unión ha cedido una y otra vez, y eso ha hecho ver a Londres que puede hacer casi lo que le dé la gana sobre el terreno sin temor a grandes represalias. Los Estados miembros de la UE y Estados Unidos también han acogido con beneplácito la firma del Acuerdo.

Entrada en vigor del Acuerdo-marco

La firma del acuerdo es solo el inicio de un largo proceso para lograr su entrada en vigor, pues tiene que ser corroborado por las Partes en el mismo -la Gran Bretaña, los 27 Estados Miembros de la UE y el Parlamento Europeo. Por parte británica, tiene que ser ratificado por las Cámaras de los Diputados y de los Lores, y parece ser que no habrá problema, porque la mayoría de los parlamentarios -tanto del Gobierno como de la Oposición- se ha mostrado favorable a prestarle su apoyo. Aunque no sea estrictamente  necesario -dado que se trata de un tratado internacional concluido entre la UE y el Reino Unido-, sí sería conveniente que recibiera asimismo  el respaldo del Stormont, ya que sus efectos se harán sentir principalmente en Irlanda del Norte. Las espadas están en  alto porque, si bien el Sinn Fein ha prometidos su apoyo, está por ver la decisión que adopte el DUP y otras fuerzas unionistas.

El marco de Windsor no constituye un único documento legal en bloque, sino que contiene múltiples disposiciones, algunas de las cuales podrán ser aplicadas de forma inmediata, mientras que otras requerirán que transcurra algún tiempo. Tras llegarse a un acuerdo, Sunak retirará del Parlamento el proyecto de ley para modificar el Protocolo presentado por Johnson y la Comisión Europea cerrará el expediente de infracción incoado contra el Reino Unido.

Una vez solucionado el delicado problema del Protocolo de Irlanda del Norte, el último fleco pendiente para ultimar la normalización de las relaciones entre las dos partes tras el Brexit, es la conclusión del Acuerdo sobre el régimen aplicable a Gibraltar. A finales de enero, se celebró en Londres la duodécima ronda de negociaciones sin que se desbloqueara la cuestión. El principal obstáculo sigue siendo la negativa de Gran Bretaña a la presencia de las fuerzas de seguridad españolas en el puerto y el aeropuerto de Gibraltar para controlar la aplicación de la normativa de Shengen, línea roja que la UE no ha aceptado traspasar, a diferencia de España que ya lo hizo en el documento-marco hispano-británico, en el que aceptó que esta función fuera asumida por FRONTEX. Ya es hora de zanjar este problema que dura demasiado tiempo. O se llega a un acuerdo o se establece una aduana en la verja, al constituir ésta la frontera exterior de la UE en el sur de Europa. No parece que el tema preocupe en demasía al Gobierno británico y el principal perjudicado será la colonia de Gibraltar, que -a falta de acuerdo- se verá excluida del espacio Schengen. El Gobierno español deberá aprovecharse de la firmeza de la UE para corregir su patinazo diplomático y su tendencia entreguista con el Reino Unido, y fortalecer  su posición jurídica y política para lograr que se materialice su irrenunciable reivindicación a la recuperación de Gibraltar.

Según ha señalado “El Mundo” en un editorial, el ejercicio de responsabilidad y pragmatismo que supone el acuerdo entre Londres y Bruselas con relación a Irlanda del Norte corrobora el proceso iniciado en el Reino Unido bajo el mandato de Rishi Sunak para revertir el deterioro institucional de la última década. El pacto alcanzado despeja el horizonte de futuro en sus relaciones con la UE. Ojalá que se confirme el pronóstico de Basset de que Gran Bretaña ha puesto de nuevo rumbo hacia Europa, y que se hagan realidad las palabras dirigidas por  Ricky al teniente francés Louis al final de la película “Casablanca”: “Presiento que puede ser el comienzo de una hermosa amistad”. Está por ver, pero no cabe fiarse demasiado de la “pérfida Albión”.