Mientras Gran Bretaña formó parte de la UE, las instituciones comunitarias y los Estados miembros adoptaron una actitud de exquisita neutralidad en su conflicto con España por la cuestión de Gibraltar, pero al producirse la ruptura británica con la Unión, la situación ha cambiado de forma considerables, pues tanto unas como otros apoyan ahora a España por solidaridad comunitaria.

El 25 de noviembre de 2018, el Consejo y la Comisión Europeos declararon que, una vez que el Reino Unido hubiera abandonado la UE, Gibraltar no estaría incluido en el ámbito de aplicación territorial de los acuerdos entre la Unión y Gran Bretaña, lo que no era óbice para que se celebraran tratados separados entre ambas Partes respecto a la colonia. Sin perjuicio de las competencias de la UE y con pleno respeto a la integridad territorial de sus Estados miembros, dichos tratados requerirían el acuerdo previo de España. Por una vez, España se ha situado en posición de ventaja sobre Gran Bretaña en la cuestión de Gibraltar, al contar con respaldo de la Unión y de sus miembros,

El Gobierno español dilapidó esta posición ventajosa al acordar el 31 de diciembre de 2020 con el Reino Unido un “Marco propuesto para un instrumento jurídico entre el Reino Unido y la UE que establezca la futura relación de Gibraltar con la Unión”. No se trata de un acuerdo propiamente dicho, sino de un “non paper”, un documento informal que recoge sugerencias y propuestas a modo de directrices para la elaboración del requerido Acuerdo entre la UE y Gran Bretaña sobre las relaciones de  Gibraltar con la Unión, que no compromete jurídicamente a los firmantes, aunque suponga un compromiso político y moral. El entendimiento hispano-británico no puede ser más nefasto para los intereses de España y beneficioso para los de Gibraltar en una ocasión en que el Gobierno español se encontraba en una posición diplomática ventajosa, dado que hace importantes  concesiones innecesarias e injustificadas a los gibraltareños, sin apenas beneficios para los españoles. Como ha observado Felipe Sahagún, gracias a la generosidad del Gobierno, se ha pasado del “Gibraltar español” al “Gibraltar europeo” y se ha regalado a los gibraltareños, sin contrapartidas, un status privilegiado que no había logrado en los 47 años en que Gran Bretaña ha formado parte de la Unión. Durante las negociaciones sobre la salida del Reino Unido de la UE, España consiguió que ésta le concediera la última palabra en las relaciones con Gibraltar, pero el Gobierno español está jugando mal esta magnífica baza. Según Inocencio Arias, está metiendo a Gibraltar de tapadillo en el espacio Schengen con el falaz pretexto de que hay que avanzar hacia una “zona de prosperidad compartida” en el Campo de Gibraltar. El problema es que esa prosperidad está lejos de ser compartida, pues aumenta allende la verja, a medida que disminuye aquende la misma, y la situación se agudizaría aún más si se plasmaran en el Acuerdo entre la UE y Gran Bretaña los criterios acordados en las nefastas negociaciones hispano-británicas de 2020. 

Documento-marco sobre futuras relaciones de la UE con Gibraltar

La salida de Gran Bretaña de la UE ha dejado a Gibraltar en una situación sumamente delicada, convertida en una isla rodeada de países terceros y con la verja construida por los británicos en medio del istmo que separa el peñón de España, constituida en la frontera exterior de la Unión con la colonia. Sin la cobertura del Reino Unido tras su abandono de la UE y la supresión del régimen jurídico comunitario que le era aplicable en virtud de su pertenencia a un Estado miembro de la Unión, Gibraltar ha quedado en un estado de gran vulnerabilidad. El Gobierno español, en vez de aprovechar una coyuntura favorable para apretarle las tuercas a un municipio español irredento de 30.000 habitantes, que menosprecia a España y se resiste a reintegrase en la nación a la que geográfica, histórica y políticamente pertenece, ha acudido raudo a salvaguardar los intereses del pueblo gibraltareño y a concederle “gratis et amorre” un status privilegiado dentro del “espacio Schengen,” al que no tiene derecho y que en modo alguno se merece. El Gobierno ha abandonado la reivindicación para conseguir la integridad territorial de España –mantenida de forma continuada durante tres siglos por Gobiernos de las más distintas ideologías- y proporcionado un balón de oxígeno a la colonia para que consolide su posición internacional al margen de España.

En el documento se afirma que el marco propuesto no prejuzgaba la cuestión de la soberanía o la jurisdicción sobre el territorio, y que el futuro Acuerdo entre la UE y Gran Bretaña sobre Gibraltar contendría salvaguardias sobre sobre las respectivas posiciones jurídicas de España y del Reino Unido. Aunque esta disposición ofrezca una formulación aparentemente neutral y objetiva, no lo es tanto ya que beneficia más a Gran Bretaña, que disfruta del “derecho de propiedad” sobre Gibraltar concedido por el Tratado de Utrecht y del “uti possidetis” sobre el peñón y la mitad del istmo, que no le ha sido concedido por instrumento jurídico alguno. Gran Bretaña ha tratado siempre de que se considere a Gibraltar como una parte en la controversia jurídica con España acerca de la soberanía sobre el peñón, frente a la tesis tradicional española de que sólo ella y el Reino Unido eran partes en el conflicto, y que los gibraltareños podrían participar en las negociaciones bilaterales como integrantes de la delegación británica. 

Esta posición fue, sin embargo, abandonada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, que aceptó a Gibraltar como un interlocutor válido en pie de igualdad con los dos Estados, y firmó con el “Gobierno” gibraltareño diversos acuerdos administrativos –“arrangements”- y memorandos de entendimiento en materia de cooperación. El documento-marco ha recomendado el recurso a estos instrumentos para incrementar la cooperación entre las autoridades españolas y las gibraltareñas en materia de seguridad, fiscal, aduanera, judicial y medioambiental, que en ocasiones parecen auténticos tratados internacionales. Por otra parte, el subconsciente –si no el consciente- ha traicionado a uno de los signatarios, pues –aunque el documento empiece por mencionar a los Gobiernos de España y del Reino Unido-, en muchas de sus disposiciones se habla sin recato de los Gobiernos de España y de Gibraltar, con la connivencia de la parte británica, con lo que se está consolidando la posición de Gibraltar como un sujeto de Derecho Internacional “de facto”. En este contexto, el descarado ministro principal del peñón, Fabián Picardo, no tiene empacho en reivindicar la soberanía de Gibraltar sobre su territorio, ante el silencio y la pasividad de la parte española.

El futuro Acuerdo deberá contener disposiciones que faciliten la aplicación a Gibraltar del “acervo Schengen” y permitan a tales efectos eliminar las barreras para la libre circulación de personas y de mercancias entre el peñón y los países miembros de la UE. Se establecerán puntos de acceso a este espacio en el puerto y en el aeropuerto, y de tránsito a través de ellos, tras la realización de los controles gibraltareños y comunitarios. Aunque España sea responsable de la aplicación de las normas Schengen, delegará en los agentes de Frontex la realización de los controles en territorio gibraltareño. El control del acceso a Gibraltar y al espacio Schengen será compartido operativamente por las autoridades gibraltareñas y las españolas. Aquéllas decidirán en primer lugar sobre el acceso de las personas de conformidad con sus leyes y, a continuación, éstas tomarán sus decisiones conforme a la normativa vigente en el espacio Schengen, siendo ambas autorizaciones cumulativas. Los visados de acceso serán expedidos por las misiones consulares españolas y los permisos de residencia por las autoridades gibraltareñas, que sólo podrán concederlos cuando existan vínculos reales con Gibraltar. Picardo ha afirmado que sólo las autoridades de Gibraltar estarán autorizadas a expedir visados de entrada en su territorio, que los agentes de Frontex necesitarán la venia del Parlamento gibraltareños para realizar operaciones de control en el peñón, y que ningún agente español podrá ejercer funciones ejecutivas en el territorio.

El Acuerdo permitirá asimismo la libertad de movimiento de las mercancías, para lo que Gibraltar deberá  adaptarse a la normativa aduanera de la UE, y España y Gran Bretaña remover las barreras físicas entre el peñón y el espacio Schengen, y suprimir los controles aduaneros en una verja que deberá desaparecer. El Acuerdo deberá incluir las salvaguardias necesarias para evitar distorsiones en el mercado interior, que obliguen a Gibraltar a aplicar “sustancialmente” los aranceles y las medidas de política comercial de la Unión. La inclusión del término “sustancialmente” -que matiza estas obligaciones- da lugar a dudas sobre su interpretación, pues no se determina quién será competente para decidir sobre si la aplicación de las medidas ha sido o no substancial.

Como afirmó la entonces ministra de Asuntos Exteriores, Arancha González Laya, en unas lamentable comparecencia en el Congreso, por primera vez en 300 años España había recuperado protagonismo en los asuntos de Gibraltar y tomado la iniciativa en un “claro plan de futuro” para su Campo (¿?), con el fin de evitar otros 300 años de “rutina reivindicativa” en los que había sido ignorada. Sin el acuerdo, Gran Bretaña habría consolidado el carácter de enclave colonial de Gibraltar y España perdido su capacidad de influencia y control sobre el peñón durante una generación. Gracias a este entendimiento, “haremos avanzar por primera vez en el terreno práctico los intereses nacionales, recuperando el control en esta zona de máxima importancia estratégica para nuestros país”, mediante la adopción de un ambicioso plan del siglo XXI para “pasar de la palabrería a los hechos”, y dar respuesta a las legítimas demandas del Campo de Gibraltar de una mayor interconexión con el peñón. En unas declaraciones a “El País”, la ex–ministra añadió que se había aparcado la cuestión de las banderas y que, sin renunciar a nada, se estaba construyendo “la vía de la corresponsabilidad en la gestión y una interdependencia más equilibrada, justa y real”. Se estaba produciendo un cambio de paradigma que no estaba hecho de concesiones, sino de convergencia de intereses entre gibraltareños y españoles.

No  podía decir mayor cúmulo de dislates en tan pocas palabras. González Laya calificaba peyorativamente de “rutina reivindicativa” la ingente labor de la diplomacia española que –pese al ostracismo internacional de España durante el período franquista- consiguió que la ONU condenara a Gran Bretaña por el mantenimiento de un sistema colonial que era contrarios a los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas, la instara a negociar con España la descolonización de Gibraltar y poner fin a su dominio colonial antes del 1º de octubre de 1969, y afirmara que cualquier tentativa destinada a destruir total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país sería contraria a tales principios. España no sólo no ha ganado protagonismo en Gibraltar, sino que sigue a remolque de los intereses de los gibraltareños, no conseguiría aumentar en el peñón una influencia que nunca ha tenido, ha permitido que se consolide el enclave colonial al concederle  inmerecidamente los beneficios del régimen jurídico de la UE a los que no tenía derecho cuando Gran Bretaña era miembro de la Unión, la futura “prosperidad compartida” es una falacia y el “plan de futuro” un espejismo, y no existe ninguna convergencia de intereses, sino unas considerables concesiones a Gibraltar sin compensación alguna para España. El Gobierno debería explicarnos cuál es el urgente motivo y el especial interés que le mueven a salvaguardar de las adversas consecuencias del Brexit impuesto por el Reino Unido a un puñado de privilegiados de la fortuna que -sin apenas recursos naturales- gozan de la tercera renta “per capita” más alta del mundo -€92.000 frente a los €16.390 de sus “primos”, en el doble sentido de la palabra, del Campo de Gibraltar-. Ello no es fruto de su ingenio y laboriosidad, sino de la ingeniería fiscal,  la domiciliación de empresas que aunque operen en territorio español no pagan impuestos a su Fisco, el blanqueo de capitales, el contrabando y el tráfico tolerado de estupefacientes. Las nuevas concesiones del Gobierno español permitirán a Gibraltar explotar su privilegiada situación de paraíso fiscal dentro del espacio Schengen, con el que estrangula la economía de su Campo.

El Gobierno español no ha querido ni sabido aprovechar la coyuntura favorable del Brexit, ni la debilidad de la posición internacional de Gran Bretaña tras el mismo. Pese a haber reforzado su situación jurídica y mejorado su posición política con el respaldo de la UE, ha dilapidado la oportunidad de potenciar su reivindicación de soberanía –o al menos cosoberanía- sobre el territorio, y tirado por la borda los logros jurídicos y políticos alcanzados por la diplomacia española en los últimos años.

Propuesta de mandato de la Comisión Europea para la negociación con Gran Bretaña

Tras su entendimiento con el Reino Unido sobre Gibraltar, el Gobierno español solicitó a la Comisión que iniciara las negociaciones con aquél para establecer las relaciones futuras de la UE con el peñón y, a tales efectos, la Comisión adoptó el 20 de julio una decisión por la que se autorizaba la apertura de negociaciones de un Acuerdo entre la UE y el Reino Unido con respecto a Gibraltar, que deberá ser convalidada en septiembre por el Consejo Europeo. Se trata –según el vicepresidente Maros Seferovic- de un documento detallado, cuyo objetivo es generar consecuencias positivas para quienes viven y trabajan a ambos lados de la frontera entre España y Gibraltar, al tiempo que se proteja la integridad del espacio Schengen y del mercado único: Como ha afirmado –por una vez con acierto- González Laya, sería una paradoja que, tras el Brexit, la UE contribuyera a encauzar una cuestión irresuelta durante tres siglos y permitiera salvaguardar las irrenunciables reivindicaciones históricas de España sobre Gibraltar. En efecto, el mandato recomendado por la Comisión es mucho más favorable a nuestro país que el propio documento hispano-británico de finales de 2020, y contiene disposiciones distintas a las en él previstas. Según C.J. Chaparro y Rosa Montenegro, los intereses de España estarán defendidos por la UE, lo que constituirá una ventaja, al  ser menos sensibles a las presiones de los aliados de Gibraltar en el Campo y en Madrid. 

La Comisión mantendrá estrechos contactos con las autoridades españolas durante el transcurso de las negociaciones y tendrá debidamente en cuenta sus opiniones, al verse España –como Estado vecino al que se encomendará la aplicación y ejecución de determinadas disposiciones del futuro Acuerdo- especialmente afectada por él, por lo que se le ha dado la última palabra sobre cualquier decisión acerca de Gibraltar. El Acuerdo no deberá afectar a la posición de España en cuanto a la soberanía y jurisdicción con respecto al peñón, y deberá negociarse con pleno respeto a la integridad territorial de los Estados miembros de la UE.

El Acuerdo tendrá por objeto crear una nueva relación entre la UE y Gran Bretaña respecto a Gibraltar que elimine las barreras físicas a la circulación de personas y de mercancías, con el fin de contribuir a la prosperidad de la región. Para mantener la integridad del espacio Schengen y garantizar su plena protección, el mandato prevé que los controles y las actividades de vigilancia de las fronteras exteriores de la UE serán realizados por España en los nuevos puntos  de paso fronterizo en el puerto, el aeropuerto y las aguas adyacentes de Gibraltar, en aplicación de las normas vigentes en la Unión. “Los guardias de frontera españoles tendrán todas las competencias necesarias para llevar a cabo los controles y vigilancia de fronteras y cumplir con las obligaciones subsiguientes”. Dichos agentes podrán denegar el acceso a Gibraltar, recibir las solicitudes de protección internacional y detener a personas que incumplan las normas de Schengen. España tendrá asimismo la competencia exclusiva para expedir visados de estancia de corta y larga duración, así como permisos de residencia a nacionales de terceros Estados.

 Sólo en un comunicado de la Comisión se dice que en el control de dichas fronteras -y en las circunstancias en que sea necesario un mayor apoyo técnico y operativo-, “cualquier Estado –incluida España- podrá solicitar la asistencia de Frontex”, y que el Gobierno español ya ha indicado su intención de solicitarlo. El hecho de que no se haya incluido este aserto en el texto del mandato va en contra de lo acordado en última instancia en el documento hispano-británico tras arduas negociaciones, y no resulta aceptable para Gran Bretaña ni para Gibraltar, que rechazan que agentes españoles puedan realizar estos controles en territorio gibraltareño.

El Acuerdo deberá garantizar la aplicación de unas reglas equitativas de competencia en España y en Gibraltar, y tomar como punto de referencia los estándares de la UE para las ayudas de Estado, el empleo, el medio ambiente, las cuestiones fiscales y la lucha contra el blanqueamiento de capitales y la financiación del terrorismo, Gibraltar deberá aplicar las disposiciones del Código de Aduanas de la UE y las relativas a los impuestos, a la cooperación administrativa y a los estándares exigidos a los productos del mercado único. Se deberá aplicar en el territorio un sistema impositivo sobre las mercancías que esté alineado con el sistema español para evitar el diferencial de precios –esencialmente para el alcohol, el tabaco y el combustible-, así como el contrabando o la desviación de comercio. Los controles aduaneros en Gibraltar serán realizados por las autoridades españolas, que deberán tener acceso permanente y en tiempo real a cualquier información relevante en materia aduanera. Se deberá asegurar que el puerto de Gibraltar compita lealmente con otros puertos de la UE –especialmente el de Algeciras-, incluyendo los servicios de repostado –“bunkering”-, que los servicios aéreos entre la UE y Gibraltar sólo sean prestados por empresas de psídes comunitarios, y que el aeropuerto gibraltareño actúe en competencia leal con los demás aeropuertos europeos.

Reacciones a la propuesta de mandato de la Comisión

El Gobierno español ha declarado que agradece y valora positivamente el esfuerzo de la Comisión para  aprobar una propuesta de mandato adaptada al entendimiento hispano-británico, que podría servir de base para la negociación del Acuerdo entre la UE y el Reino Unido, aunque dicho mandato difiera en algunos puntos esenciales del compromiso acordado entre éste y España, y sea más favorable a los intereses españoles. Ha señalado que colaborará con la Comisión durante la negociación para que se salvaguarden sus posiciones jurídicas y sus intereses políticos efectivos, y se respeten los compromisos alcanzados con el Reino Unido. Se trata de una contradicción de difícil solución, ya que el entendimiento hispano-británico no salvaguarda las posiciones jurídicas y los intereses políticos españoles, al contrario de lo que sí hace el mandato de la Comisión, que ha echado un benéfico capote a la torpeza negociadora de España, uno cuyos principales responsables va a ser nombrado embajador en Londres

Gran Bretaña y Gibraltar han reaccionado con vehemencia en contra de la propuesta de mandato. El secretario del Foreign Office, Dominic Raab ha afirmado que el Gobierno de su Graciosa Majestad había dado muestras de  pragmatismo y flexibilidad en la búsqueda de un acuerdo que satisficiera a todas las partes,  y que estaba decepcionado porque no hubiera habido reciprocidad por parte de la Comisión, a la que instó a que recapacitara. Ha manifestado que el mandato entraba en conflicto con el acuerdo-marco alcanzado con España, socavaba la soberanía británica sobre Gibraltar y no podía servir de base para la negociación. Picardo se ha expresado en términos similares y ha dicho de forma categórica que las disposiciones del mandato hacían imposible llegar a un acuerdo mutuo. Resulta increíble la desfachatez de estos comentarios sobre el mandato recomendado por la Comisión a sus negociadores, y. sólo faltaría de dicho mandato fuera dictado por Raab o Picardo. La principal objeción que se ha formulado es que la propuesta no recoge el compromiso de que fueran los agentes de Frontex los que realizaran los controles fronterizos, pues no había opción alguna para que se aceptara que los realizaran agentes españoles. Al parecer, la actuación de agentes lituanos o chipriotas de Frontex no socavaría la soberanía británica sobre Gibraltar, que sólo quedaría socavada si los controladores fueran españoles, lo que pone de manifiesto que no se trata de  un problema de soberanía, sino de pura animosidad contra España.

El nuevo canciller español, José Manuel Albares, se ha apresurado a viajar a Londres para tratar de calmar la furia británica y ha quitado hierro al asunto al decir que se trataba de un simple mandato negociador que podía ser modificado por el Consejo Europeo o en el curso de la negociación. Ha afirmado que había muchos intereses en juego entre España y Gran Bretañaña y que, “en ese sentido, nosotros vamos a cumplir todo lo acordado el pasado 31 de diciembre”. Espero que quien recapacite y rectifique no sea la Comisión, sino el Ministro, que deberá apoyar el mandato en vez de diluirlo. Aún hay tiempo para ello y el entendimiento logrado no vincula jurídicamente a España  El documento en cuestión es un disparate jurídico y un error político. La referencia a la posible intervención de Frontex hecha por la Comisión fuera del texto del mandato no es un ardid de los burócratas de Bruselas, sino que refleja la normativa vigente en la UE. Los agentes de Frontex podrán ayudar a controlar las fronteras exteriores de la Unión si así lo solicitara el Gobierno español y lo aceptara el británico, pero España es la responsable última y la garante de la aplicación del régimen de Schengen en Gibraltar. Frontex –un órgano menor de la UE sin personalidad jurídica internacional- podrá colaborar en la realización de los controles “in situ” con la anuencia de la Comisión, pero carece de legitimidad y de capacidad jurídica para asumir de la aplicación del citado régimen en Gibraltar. Es asimismo un error político considerable, porque –sin necesidad ni obligación alguna- el Gobierno español está dilapidando una magnífica oportunidad para avanzar en la consecución de su objetivo histórico de reintegrar Gibraltar a la soberanía de España con el apoyo de la UE y de la ONU.