Últimamente han coincidido en el espacio y en el tiempo dos eventos de gran importancia, que políticos y periodistas han unido y confundido indebidamente: la desmesurada concesión de la nacionalidad española a los descendientes de españoles que la perdieron al emigrar a países extranjeros entre 1936 y 1978, y la urgente regularización masiva de extranjeros residentes ilegalmente en España. Según ha indicado Isabel Durán en “El Debate”, el Gobierno ha extendido dicha adquisición incluso a  descendientes de personas que emigraron en el siglo XIX. Las diferencias entre los dos casos son notorias, especialmente porque la regularización no implica la concesión de la nacionalidad española a los regularizados. 

Regalo de la nacionalidad española

Según la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 de Memoria Histórica, podían optar a la nacionalidad española las personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español y los nietos de quienes la perdieron o tuvieron que renunciar a dicha nacionalidad como consecuencia del exilio. La Ley dio una “vacatio legis” de un año para permitir a la Administración reforzar a las redes consulares para permitirlas hacer frente a la avalancha de solicitudes de nacionalidad que la Ley desencadenaría. Conforme a la disposición adicional tercera de la Ley 2/2014 de Acción y del Servicio Exterior, a partir de 6 meses de su la entrada en vigor, el Consejo Ejecutivo de Política Exterior debería elaborar informes sobre la situación de los medios materiales y personales de la Misiones en el exterior, pero nunca hasta ahora se ha presentado un informe al efecto. La red consular está más o menos como en el año 2000, cuando solo había un millón de españoles en el extranjero y, 26 años más tarde la cifra ha subido a 3.2 millones, más lo que adquieran la nacionalidad al amparo de la Ley de Memoria Democrática -se han presentado 2.622.450 solicitudes y ya se han concedido 567.609-, y la mayoría de los Consulados están en una situación precaria. 

 La disposición adicional octava de La ley 20/2022 de Memoria Democrática establece que los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela que originariamente hubieran sido españoles y que -como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación sexual- hubieran perdido su nacionalidad o renunciado a ella, podrán optar a la nacionalidad española. Días después de la entrada en vigor de la ley, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública dictó una instrucción administrativa para su cumplimiento, que modificaba sustancialmente el alcance de la Ley. La directora general, Sofía Puente, afirmaban en ella que ”parecía” que la disposición se dirigía únicamente a los descendiente de exiliados que nacieron después de que sus padres o abuelos hubieran perdido la nacionalidad, pero era posible encontrar una interpretación más acorde con la verdadera voluntad del legislador y el espíritu de la Ley. Si la disposición pretendía ampliar los supuestos de opción frente a los que contemplaba la Ley 52/2007, “parecía” lógico entender que el legislador no quería excluir de su ámbito de aplicación a los nacidos fuera de España cuyo padre, madre, abuelo o abuela que originariamente hubieran sido españoles, con independencia del motivo de su expatriación, que tendrían derecho a adquirir la nacionalidad junto a los descendientes de españoles que, como consecuencia de haber sufrido en exilio por razones políticas o ideológicas, perdieron la nacionalidad o renunciaron a ella. Abusando del “parece” -cuando el Derecho no se basa en apariencias sino en realidades-, Puente no hizo una interpretación de la Ley, sino que la reescribió por completo, en contra de la voluntad de los legisladores que, durante su tramitación, rechazaron dos enmiendas de Ciudadanos que pretendían que los beneficios de la Ley se extendieran también a los exiliados económicos. Así se comprende que Sánchez mantenga que no necesita a las Cortes para seguir gobernando. 

Ángel Villarino ha calificado en “El Confidencial” de “chapuza» una instrucción que modificó la Ley de Memoria Democrática por la puerta de atrás, sin tener en cuenta sus graves consecuencias. En diciembre de 2022, la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica presentó un recurso por considerar la instrucción nula de pleno derecho, al ser dictada por un órgano manifiestamente incompetente. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid admitió a trámite  la demanda, pero aún no se ha pronunciado sobre ella pese al transcurso de casi 4 años. Recientemente, Hazte Oír ha presentado una querella contra Puente por prevaricación.

Isabel Díaz Ayuso ha afirmado que “cada cónsul y cada funcionario que otorga la nacionalidad a quien no se lo merece ha de saber que está haciendo algo ilegal”. Esto, que es obvio, ha sido interpretado como un insulto a los funcionarios consulares y, ante el silencio del ministro José Manuel Albares – el presidente de la Asociación de Diplomáticos Españoles (ADE), Alberto Virella, ha tenido que salir en defensa de sus colegas,  que se encuentran totalmente superados por la falta de medios. A diferencia de la Ley de Memoria Histórica -que concedió un margen de 1 año para su aplicación, a fin de que la Administración pudiera dotar a las Oficinas Consulares los medios requeridos- a Pedro Sánchez le entraron las prisas e impuso la aplicación inmediata de la Ley de Memoria Democrática, sin precisión normativa, planificación o dotación de recursos. Una prueba manifiesta es la del Consulado General de Buenos Aires, la tercera ciudad en número de españoles y con una población española superior al 95% de las ciudades de España. Conforme a la primera, se presentaron 60.000 solicitudes de nacionalidad y se requirieron 13 años para responder a estas peticiones. De conformidad con la segunda, se han presentado 645.052 y la dotación del Consulado no ha cambiado: un Cónsul general, dos Cónsules adjuntos y un personal administrativo totalmente insuficiente. El Consulado está desbordado y puedo dar un testimonio personal de ello. En 2005 viajé a Buenos con motivo del nacimiento de una de mis nietas porteñas. Acudí al Consulado para inscribir su nacimiento y el Cónsul general,  me dio una cita para dentro de tres meses. Cuando le mostré a Eduardo Cerro mi extrañeza por la tardanza, me explicó que llevaban un retraso de 3 meses, por lo que, cualquier gestión que se solicitara, empezaría a ser atendida a partir de ese plazo, lo que provocaba que miles de españoles estuvieran en un limbo legal durante más de 3 meses, sin documentación acreditativa de su existencia como españoles y sin poder salir del país. La situación ahora está muchísimo peor. ¿Cuántos años tardará el Consulado en responder a las actuales solicitudes con los medios a su disposición? La concesión de la nacionalidad requiere un estudio riguroso y pormenorizado de los documentos aportados en apoyo de la demanda y los Cónsules bonaerenses no disponen ni de tiempo ni de medios para verificar adecuadamente la documentación presentada -especialmente las partidas de bautismo-, lo que abre la vía a la comisión de fraudes. Ante las críticas recibidas, compareció Albares, no para asegurar que el Ministerio facilitaría los medios indispensables para hacer frente a semejante desafío, sino para acusar a Alberto Núñez Feijóo de traicionar al pueblo español, porque el PP no quiere que 3 millones de españoles puedan votar. La culpa no es solamente de Exteriores, sino fundamentalmente de Hacienda, que se niega a conceder los créditos necesarios. Los responsables de los retrasos no son, por tanto los funcionarios de los Consulados, sino el Gobierno, a través de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Hacienda

Esta caótica situación no se da solo en Argentina, sino en otros países iberoamericanos como Cuba, Venezuela o Méjico. Ante la falta de medios, el  Gobierno está externalizando la tramitación de los expedientes y en La Habana ha encomendado esta labor a la empresa estatal Galpo. Según Pedro Corral, Cuba recibió a 500 exiliados, que hicieron un alarde de potencia reproductiva porque, 90 años más tarde, se han presentado 350.000 solicitudes. Lo mismo cabe decir de nuestros exiliados en Argentina, donde llegaron unos 2.500 y se han presentado solo en Buenos Aires 645.052 peticiones. Circula un meme en las redes que comenta que los cubanos están como niños con zapatos nuevos, porque -aunque no puedan votar en su país- van a poder hacerlo en España.

Virella ha declarado a “La Razón” que, por mucho que el Gobierno quiera acelerar las concesiones de nacionalidad, resultará imposible conseguirlo, debido a la lamentable gestión del Servicio Consular por parte de Albares. “Cuando aparecen sospechas sobre un asunto tan sensible como el proceso electoral, la respuesta no puede limitarse a decir que todo es falso”. Lo falso es afirmar que las concesiones de nacionalidad en los Consulados son un coladero y que se están otorgando de forma indiscriminada. Según “The Diplomat”, la ADE pidió a los Ministerios de Exteriores y de Justicia que explicaran con claridad cuáles eran las normas para domiciliar en España a las personas que adquieran la nacionalidad española a efectos del voto y dieran instrucciones claras y concretas sobre la aplicación de la Ley. Albares contestó que su Ministerio había facilitado esa información a los medios de comunicación, pero a quienes los tiene que hacer llegar es a los Consulados. La localidad de inscripción de los nuevos españoles no la deciden los Cónsules, sino los interesados y suele ser la localidad de última residencia en España del antepasado, la originaria de la familia o aquella en la que el solicitante acredite algún tipo de arraigo o vinculación personal. El extraordinario incremento de los inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) puede alterar sensiblemente el equilibrio electoral. En las últimas elecciones generales, el último escaño en muchas provincias el fue conseguido por un puñado de votos. La cuestión es polémica y controvertida, a raíz del notable aumento de las concesiones de nacionalidad española al amparo de la Ley de Memoria Democrática y la interpretación errónea del ámbito de su aplicación realizada por el Ministerio de Justicia. Feijoó ha acusado al Gobierno de realizar “ingeniería electoral” y obrar arbitrariamente, y el secretario general de Vox en el Congreso, José María Figaredo, ha dicho que la Ley  es “un golpe de Estado a cámara lenta” y solicitado que se prohíba a los residentes en el extranjero votar por correo.

¿Deben ir intrínsecamente unidos nacionalidad y voto?

Según la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General, el derecho de sufragio corresponde a los españoles mayores de edad inscritos en el censo electoral vigente (art.2).  Por tanto, en la legislación española, el derecho de voto está intrínsecamente unido a la nacionalidad del votante. La cuestión ha sido planteada en un interesante artículo del profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, Agustín Ruiz Robledo sobre “La ley de nietos ¿por qué nacionalidad y voto deben ir unidos?”, publicado en “Diario de Derecho”. Tal no es el caso, a su juicio. En muchos países democráticos -como Alemania, Australia, Chipre, Dinamarca, Gran Bretaña, Grecia, Irlanda, Malta o Nueva Zelanda- no se permite votar a los nacionales que residan de forma permanente en el extranjero durante cierto de tiempo -de los 3 años la  Nueva Zelanda a los 25 en Alemania-. El problema no radica en quién puede adquirir la nacionalidad española -cuya concesión es competencia exclusiva del Gobierno y de las Cortes-, sino dar por supuesto que la adquisición lleve automáticamente la incorporación al cuerpo electoral, porque nacionalidad y sufragio no son criterios idénticos. Las elecciones generales sirven para decidir quién aprobará los impuestos, las leyes económicas y laborales, la política sanitaria y educativa, o las normas que rigen la vida cotidiana de los que viven en el país. Parece razonable mantener que quienes no soportan las consecuencias de las decisiones colectivas del Gobierno no deberían elegir a los que las decidan. “El crecimiento extraordinario del CERA con personas que no tienen ninguna vinculación real con España nos obliga a comprobar si el automatismo sigue siendo la solución más adecuada en una sociedad democrática avanzada”.

En esta misma línea, el juez Manuel García Castellón se ha preguntado si debe definir el destino fiscal, laboral y social de un país alguien que no va a sufrir ni una sola de sus consecuencias. La memoria histórica no explica por qué la nacionalidad debe traducirse necesariamente en la misma capacidad de decisión política de quienes viven a diario las consecuencias del voto. “Es verdad que muchos españoles en el extranjero conservan vínculos familiares y patrimoniales, o expectativas de retorno, pero eso no elimina la pregunta. Se puede reparar una injusticia histórica y extender automáticamente a ese respecto el paquete completo de ciudadanía activa, mas ¿debe pesar en las urnas de un país alguien que habita en él?”. Para Francisco Llera, votar no es ninguna tontería; en un sistema democrático, es asumir la responsabilidad política de tomar decisiones sobre la agenda política de tu país y eso requiere algún tipo de vinculación más allá de la formalidad de estar en un registro. La situación ha sido claramente expuesta por una “argeñola” llamada Maite Domínguez: Sin vivir en el país y sin saber lo que pasa allí, no sería responsable de mi parte darle un voto a ninguno de los candidatos. “Creo que es más genuino y justo que sean los españoles que viven en España quienes elijan a sus representantes”. Según Ruiz Robledo, la solución es  bien sencilla: Modificar la LOREG para exigir a los españoles residentes en el extranjero que, para poder votar, tengan algún vínculo efectivo con España.

Regularización masiva, urgente e inapropiada de migrantes en situación irregular

La subasta a la baja de la nacionalidad española es cuestión distinta -aunque no distante- de la regularización masiva, urgente e inapropiada llevada a cabo por el Gobierno de Sánchez, que ha seguido una política migratoria errática y contradictoria en función del interés político inmediato a corto plazo. Según Héctor Cebolla, el modelo migratorio español ha sido la combinación de un mercado de trabajo que demanda  incesantemente trabajadores poco cualificados y el reconocimiento a éstos de derechos sociales a través del empadronamiento. Este modelo pudo ser adecuado para la España de principios de siglo, pero no para el 2026. El número de inmigrantes irregulares ha crecido de forma exponencial y el proceso de regularización va a incrementar su número de forma extraordinaria. El Ministerio de Migraciones informó que afectaría a 500.000 personas, pero su volumen final será muy superior. ¿Se ha debido este fiasco a incompetencia o a mala fe? Creo que a ambas cosas. La base de datos el Sistema Nacional de Sanidad había registrados 1.224.576 inmigrantes irregulares y la Comisaría General de Extranjería y Fronteras había presentado al Gobierno un informe que desautorizaba de forma radical el proceso y su tramitación, calificada de “apocalíptica”: criticaba la calificación de urgencia -dado que era un problema que se venía planteando desde 2024-, fijaba entre l.2 y 1.3 millones de personas la cifra de inmigrantes ilegales, señalaba que una regularización de semejante magnitud tendría un efecto llamada y produciría nuevos flujos migratorios irregulares, y provocaría tensiones sociales, problemas de seguridad y de orden público, y saturación de los servicios públicos.

El 24 de abril de 2024, el Congreso aprobó -con la única oposición de Vox- una iniciativa legislativa popular para acabar con la vulneración de los derechos fundamentales de los inmigrantes irregulares en España, donde sus Gobiernos nunca se plantearon con rigor el grave problema migratorio, ni lo debatieron en las Cortes. Era una ocasión única para hacerlo al tratarse en una cuestión de Estado que requería el acuerdo de la mayoría de las fuerzas políticas, pero Sánchez es alérgico al consenso y, como prefiere anteponer el muro y la brecha entre españoles, dejó la unánime propuesta en un cajón. Ahora, tras llegar a un acuerdo con Podemos, ignoró una vez más al Congreso y decidió la regularización mediante un decreto y dictó un procedimiento de urgencia. No estableció normas claras sobre su aplicación, ni dotó a los servicios responsables de los medios necesarios para llevarla a cabo, y recurrió a la externalización encomendando parte de la operación a empresas como Correos o TRAGSA en España, INECO en Venezuela  Galpo en Cuba, y la situación  ha desembocado en un caos total. Como ha observado Cebolla, resolver el estatus jurídico de quien reside en España de forma irregular no amplía la capacidad de los centros de salud, donde ya se atiende a esas personas, ni genera una sola plaza escolar adicional para sus hijos o un centro para mayores como el que necesitarán cuando envejezcan. “El Gobierno confunde regularizar con integrar”.

El problema no es únicamente español, sino también europeo, ya que, al ser regularizada su situación, los residentes extranjeros no solo podrán vivir y trabajar en España, sino circular por el espacio Schengen durante 90 días. Este problema preocupa a los líderes de la UE, como se puso de manifiesto en las críticas dirigidas durante el último Consejo Europeo a Sánchez por las primeras ministras de Dinamarca, Mette Frederiksen, y de Italia, Giorgia Meloni. El TJUE ya dijo que con los pasaportes europeos no se mercadeaba. El Tribunal Supremo (TS) estima que, tras esta regularización masiva, “persiste la duda de que podría entrar en colisión con las normas de la UE”, y  está considerando plantear una cuestión prejudicial al TJUE, lo que supondría la paralización cautelar del proceso regularizador. El TS ha suscitado en su providencia 6 posibles incompatibilidades con: 1) el Pacto de Migración y de Asilo, que entró en vigor el 12 de junio; 2) el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, que reconoce el ”derecho de permanencia” de los inmigrantes durante la tramitación, pero no el “derecho de residencia”; 3) la Directiva de Retorno, que obliga a expulsar a los irregulares salvo en tasadas ocasiones, que no coinciden con las previstas por el Gobierno español de una residencia temporal con carácter general; 4) el deber de cooperación previsto en el artículo 4-3 del Tratado de la UE, al no haberse facilitado información previa a la Comisión Europea, ni haberse coordinado con los demás Estados miembros; 5) el deber de solidaridad previsto en el artículo 80 del Tratado de Funcionamiento de la UE, principio rector de las políticas comunes de la Unión en materia de gestión de fronteras, asilo e inmigración; 6) el Código de Fronteras de Schengen, al concederse sin previa consulta el derecho de los inmigrantes a circular libremente por el espacio Schengen. Las espadas están en alto.

Colaboración de los residentes en el extranjero con sus países de origen

La profesora Catalina Garay ha hecho una interesante sugerencia en su artículo sobre “España en el mundo”, en el que ha destacado que no se trata tanto de garantizar el voto exterior, como de integrar institucionalmente en el país a los españoles residentes en el extranjero. Reducir la cuestión a un enfrentamiento entre el Gobierno y la oposición supondría desaprovechar una oportunidad histórica. El debate no consiste en si los residentes pueden votar, sino la forma en que puedan integrarse en la vida institucional española. ¿Tiene sentido que una comunidad de 3.2 millones de españoles inscritos en el CERA estén integrados en circunscripciones provinciales concebidas para una realidad territorial distinta.? Son ciudadanos con conocimientos, experiencia internacional y una visión privilegiada de otras sociedades, que pueden enriquecer el debate público y mejorar las decisiones que adopten el Gobierno o las Cortes. Hay que ver la manera de integrar plenamente de manera activa a estas personas en el proyecto colectivo de España y convertir su aportación en un activo estratégico, pero la estructura institucional apenas ha evolucionado por responder a este nuevo desafío.

Garay recuerda a este respecto las experiencias de Francia y de Italia. La  Constitución gala reconoce a los franceses residentes en el extranjero su derecho a estar representados en la Asamblea Nacional mediante 11 diputados, elegidos por circunscripciones exteriores en todo el mundo. Desde la modificación constitucional de 2020, el Parlamento italiano cuenta con 8 diputados y 4 senadores elegidos por los italianos ausentes en representación de las «circoncripcione estero”. Estos parlamentarios participan en la actividad de las Cámaras y pueden plantear cuestiones que les afectan especialmente, como los servicios consulares, la educación en el extranjero, la fiscalidad internacional o la protección social. España podría hacer algo semejante y, a estos efectos, ya cuenta con algunos activos, cómo los Consejos de Residentes Españoles y el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, regulado por la ley 40/2006. Conviene completar la estructura de las Cortes para permitir la presencia en ellas de representantes de los españoles inscritos en los  registros del CERA, que puedan trasladar al Parlamento, no solo cuestiones administrativas o necesidades consulares, sino también tendencias económicas, oportunidades de cooperación, experiencias innovadoras y transformaciones sociales que difícilmente pueden apreciarse desde la Administración central. Esta colaboración “debería convertirse en un mecanismo permanente de retroalimentación institucional que permita transformar la experiencia acumulada por millones de ciudadanos en conocimiento compartido, ese conocimiento, en potenciales decisiones públicas y esas decisiones, en auténticas políticas de Estado al servicio de interés general’. Durante siglos, España supo proyectarse hacia el mundo a través de sus territorios y, en el siglo XXI, puede hacerlo a través de sus ciudadanos. “Una nación nunca pierde a sus ciudadanos cuando cruzan una frontera. Solo empieza a perderlos cuando deja de contar con ellos”. Me parece una idea muy sugerente y cuenta con mi completo apoyo.

Según “El Mundo”, la nacionalidad no puede administrarse mediante atajos interpretativos. La incorporación masiva de ciudadanos que no residen en España y no contribuyen fiscalmente en nuestro país, introducen tensiones en la confianza ciudadana  en el proceso electoral. Por otra parte, una regularización masiva de inmigrantes irregulares supone una violación del Derecho Comunitario. Para la profesora María Miyar, un país serio no gestiona una cuestión tan estratégica mediante un decreto exprés diseñado sobre cifras que han sido mal calculadas u ocultadas a la ciudadanía.