En un artículo anterior daba mi daba opinión acerca del acuerdo entre España y el Reino Unido sobre Gibraltar (Gibraltar: otra ocasión perdida) a beneficio de inventario ya que no conocía el texto del pacto alcanzado el último día 2020. Ahora que conozco el inventario, gracias a la gentileza del BOE-bis, el diario “El País”, creo que me quedé corto en mi comentario.

Naturaleza del documento-marco

La encargada de negocios a.i. de España ante la UE, María Lledó, envió el mismo 31 de diciembre una carta a los Secretarios Generales del la Comisión y del Consejo Europeos con la que les remitía el texto acordado, y de su contenido hemos podido deducir que no se trataba de un acuerdo, sino de “un entendimiento acerca de los elementos fundamentales de la futura relación entre la Unión Europea y el Reino Unido con respecto a Gibraltar, con el fin de que sirva de base para la elaboración de las directrices de negociación de la UE”. Ya podía haber dicho algo similar la ministra de Asuntos Exteriores, Arancha González Laya, en vez de enredarse en mentirijillas de colegiala que han enervado innecesariamente a algunos padres de la patria.

Al mismo tiempo y en paralelo, el representante permanente de Gran Bretaña, , en Bruselas, Sir Tim Barrow envió a los citados secretarios generales una misiva similar, aunque con algunas diferencias dignas de resaltar. Mientras la primera decía que España y el Reino Unido habían alcanzado un entendimiento, el segundo señalaba que el mismo había sido logrado por el Reino Unido “junto con Gibraltar”. Lledó observaba que la comunicación no prejuzgaba el acuerdo previo que debería dar España a las eventuales directrices de negociación y al eventual Acuerdo UE-RU en lo que respectaba a Gibraltar, y que nada de lo dispuesto en ese documento implicaba por parte de España “ninguna modificación de su posición sobre Gibraltar o sobre los límites de este territorio”. Barrow, más escueto y también más oficioso, manifestaba que la negociación del acuerdo no prejuzgaba “las respectivas posiciones jurídicas del Reino Unido y de España sobre soberanía y jurisdicción”

El propio título del texto remitido en su versión inglesa despeja cualquier duda y describe la naturaleza jurídica del pacto alcanzado al calificarlo de “non paper”: “Proposed Framework for a UK-EU Legal Instrument Setting-out Gibraltar´s Future Relationship with the EU” –“Marco propuesto para un instrumento jurídico RU-UE que establezca la futura relación de Gibraltar con la UE”-. Según la práctica diplomática, el “non paper” es un documento informal que recoge ideas sugerencias y propuestas sobre un determinado tema sin comprometer a sus autores.

El documento-marco marca las directrices que deberían guiar la adopción del Acuerdo a concluir entre la UE y Gran Bretaña. Técnicamente no es un tratado internacional, por lo que no era necesario su paso por las Cortes, aunque si debería haber sido aprobado por el Consejo de Ministros. Tendrá que pasar por el Parlamento cuando se plasme en un Acuerdo internacional formal entre la UE y el Reino Unido para su debida ratificación. Si sigue las directrices recomendadas por el documento-marco, el Acuerdo británico-comunitario podría imponer obligaciones adicionales a España para que adoptara acuerdos administrativos y memorandos de entendimiento con Gibraltar
.
Contenido del documento-marco

El documento empieza con la afirmación de que el marco propuesto no prejuzgaba la cuestión de la soberanía y la jurisdicción, y que el futuro Acuerdo entre la UE y Gran Bretaña contendría salvaguardias sobre las respectivas posiciones jurídicas de España y del Reino Unido sobre soberanía y jurisdicción (apartados 1 y 3). El Acuerdo sería precedido por dicho marco, un instrumento político que establecía el entendimiento básico de España y del Reino Unido, junto con las autoridades gibraltareñas, sobre las futuras relaciones entre Gibraltar, España y la UE, que se formalizaría en el Acuerdo que se concluirá entre la Unión y Gran Bretaña. El Acuerdo podría ir acompañados de otros Acuerdos sobre materias de competencia regional, así como de acuerdos administrativos y memorandos de entendimiento destinados a desarrollar los aspectos prácticos de los mencionados Acuerdos (apartado 4) y a mejorar la cooperación entre las autoridades de la seguridad (apartado 6), aduaneras y fiscales (apartados 13 a 15), y judiciales y policiales (párrafo 3 del Anejo 1).

En relación con la movilidad de personas, el Acuerdo debería contener disposiciones que permitan la aplicación en Gibraltar del acervo Schengen necesarias para conseguir la eliminación de los controles de movimiento de personas entre el peñón y los países Schengen, reduciendo las barreras físicas. Se deberían establecer puntos de acceso en el puerto y en el aeropuerto y el tránsito a través de ellos sólo sería autorizado tras la realización de los controles de Gibraltar y de Schengen. España será responsable de aplicar las normas Schengen, incluidos el Código de Fronteras y la protección de sus límites exteriores. Se establecerá un período transitorio de cuatro años, durante el cual España –con la conformidad de las autoridades gibraltareñas- podrá solicitar la asistencia operativa de Frontex para actuaciones relacionadas con la realización de los controles Schengen en el territorio de Gibraltar. Al término de este período, si cualquiera de las partes –de un lado, España y, d otro, Gran Bretaña y Gibraltar- no estuvieran satisfechas, podría solicitar, tras las debidas consultas, la revisión del Acuerdo o incluso decidir su rescisión. ¿Podría hacerlo Gibraltar aún sin el acuerdo de Gran Bretaña? El texto no es suficientemente claro y y el ministro principal, Fabían Picardo, ha da do una respuesta afirmativa (apartados 5 a 10).

Respecto a la movilidad de mercancías, el Acuerdo debería ofrecer una solución a la medida basada en la adaptación de la unión aduanera de la UE a Gibraltar y la adopción de medidas para remover las barreras físicas entre Gibraltar y el área Schengen, suprimir los controles aduaneros en la verja de La Línea y hacer innecesarios los controles personales por motivos aduaneros. Para lograrlo, el Acuerdo debería incluir salvaguardias para evitar distorsiones en el mercado interior y hacer que Gibraltar aplicara “substancialmente” los mismos aranceles y las medidas de política comercial de la UE, incluidos las tarifas aduaneras, el IVA y las restricciones y prohibiciones por motivos de seguridad (apartados 11 y 12). La inclusión del término “substantially” introduce un elemento de duda en su interpretación, porque ¿quién decidirá si la conducta de las autoridades gibraltareñas es sustancial o no?

Se plantean también dudas sobre la actuación de los agentes de Gibraltar, de España y de Frontex en el la realización de los controles. El acceso a Gibraltar y al espacio Schengen será compartido operativamente por las autoridades de Gibraltar y de España. Aquéllas decidirán en primer lugar conforme a sus leyes sobre el acceso de personas a Gibraltar y a continuación éstas tomarán su decisión conforme a la normativa de Schengen y ambas autorizaciones son acumulativas. Frontex podrá ayudar a realizar los controles en el puerto y en el aeropuerto. Tanto los visados de corta como de larga duración serán expedidos en las misiones diplomáticas y consulares españolas y las autorizaciones para residencia serán expedidas por las autoridades gibraltareñas, que deberán tener en cuenta las posibles objeciones de España y sólo concederlas cuando existan vínculos reales del solicitante con Gibraltar (Anejo I).

Picardo ha declarado que, con independencia de lo que estipule el Acuerdo, si España recurriera a Frontex para realizar controles en el territorio, ninguno de sus agentes podría operar sin la autorización del Parlamento gibraltareño. Únicamente Gibraltar tendrá competencia para conceder visados de entrada en su territorio. “Ejerceremos ese control prioritario sobre el acceso a través de la Agencia de Fronteras y Guardacostas, que se convertirá en la principal agencia de control sobre todo acceso a la zona Schengen a través de Gibraltar”. La ley gibraltareña no permitirá a ningún agente de España ejercer jurisdicción ejecutiva o de cualquier otro tipo, y él jamás presentaría en el Parlamento un proyecto de ley que lo permita. Se ha mostrado satisfecho con el documento-marco porque no cruza ninguna de las líneas rojas de Gibraltar en materia de soberanía, jurisdicción o control, sino que ha supuesto una aserción de la soberanía de Gibraltar sobre su territorio. No habla ya de la soberanía de Gran Bretaña sobre el peñón, que es evidente desde el tratado de Utrecht, sino que se atreve a mencionar la soberanía de Gibraltar sobre su territorio. El documento-marco no es jurídicamente vinculante y es, en consecuencia, reversible. Sí será vinculante el Acuerdo que firme el Reino Unido con la UE, quien –a diferencia de España- no tiene ninguna reivindicación de soberanía sobre Gibraltar. Si Picardo está tan contento con el documento, algo habrán hecho mal los negociadores españoles.

Según González Laya, lo pactado el 31 de diciembre tenía que traducirse en un Acuerdo entre la UE y el Reino Unido, que estará cerrado en un plazo de seis meses. Sólo tras la firma de dicho Acuerdo se empezará a aplicar sus disposiciones a Gibraltar y, mientras esto no ocurra, “vamos a garantizar una máxima fluidez cumpliendo con las reglas del juego” (¿?). Se adoptará un acuerdo inicial durante un plazo de cuatro años, tras el cual se aplicará el régimen general que fije el Acuerdo entre la UE y el Reino Unido, si bien cabía la posibilidad de que se rescindiera a petición de cualquiera de las partes e incluso que se anulara. Se ha producido la paradoja de que la salida de Gran Bretaña de la UE va a tener como resultado que se aplique el Acuerdo de Schengen a Gibraltar, lo que “ha acercado más los intereses de Gibraltar a los de nuestro país”. La ministra se ha mostrado satisfecha con la adopción del documento-marco, que considera un éxito del Gobierno y sigue sin explicar a los españoles en qué y cómo los beneficia. Como ha señalado Jorge Mestre en “OKDiario”, González Laya ha regalado un balón de oxígeno a Gibraltar para varias décadas sin contrapartida alguna y encima lo vende como una gran logro. Gran Bretaña gana una colonia dentro del espacio Schengen y un enclave por donde poder circular las mercancías hacia suelo británico sin control.

Reacción de los partidos constitucionales de la oposición

La reacción de los partidos constitucionales de la oposición a la adopción del documento-marco ha sido bastante crítica. El presidente del PP, Pablo Casado, ha rechazado un acuerdo pésimo que se traduce en un fracaso lacerante en el que su partido se siente traicionado por la irresponsabilidad del Gobierno, y ha instado a Pedro Sánchez que evite la humillación que para España supone el acuerdo. El partido ha registrado en el Congreso una solicitud de comparecencia del presidente del Gobierno para que explique el acuerdo entre España y el Reino Unido sobre Gibraltar.

El más contundente dentro del PP ha sido el antiguo ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, quien ha afirmado que el Gobierno no sólo no echaba al “okupa” , sino que encima le pagaba el gas y la luz, El pacto rubricado por España con Gran Bretaña sobre Gibraltar enterraba la reivindicación de España sobre el peñón por los siglos de los siglos, pues –con semejante acuerdo- el Reino Unido y la población de la colonia no iban a tener ningún aliciente para aceptar en el futuro una cosoberanía y, mucho menos, un cambio de soberanía. Se ha roto lo que España ha dicho y hecho sobre Gibraltar hasta el momento y el Gobierno ha reconocido el principio de autodeterminación del pueblo gibraltareño. Si se materializa el Acuerdo ya no habrá quien lo mueva y el peñón se puede consolidar como paraíso fiscal off shore , aunque asuma el sistema aduanero europeo, el IVA y los impuestos especiales, pues no afecta al impuesto de sociedades, que no está unificado en la UE por la oposición de Irlanda. El acuerdo ha hecho dejación del principio básico de integridad territorial. Ha considerado intolerable que González Laya no haya informado sobre la cuestión a los portavoces de Asuntos Exteriores de los grupos parlamentarios, sobre todo por tratarse Gibraltar de política de Estado que hasta ahora se había hecho por consenso.

Vox también ha sido contundente en su crítica al considerar muy preocupante el contenido del documento, por suponer una concesión de soberanía por parte de España. Su portavoz, Iván Espinosa de los Monteros, ha afirmado que, aunque la ministra haya asegurado que en el pacto se indicaba que ni España ni Gran Bretaña habían renunciado a sus posiciones jurídicas sobre la soberanía de Gibraltar, una cosa era lo que se decía y otra la que se hacía. El Gobierno de coalición socio-comunista estaba renunciando a la soberanía y entregando a Gibraltar el control del acceso al peñón. “Una vez que entras en Gibraltar, si quitas la verja, estás en el espacio Schengen. Es una gran ironía, porque Gibraltar no era Schengen cuando el Reino Unido era parte de a UE y, ahora que se ha ido, es una excepción al territorio Schengen, lo que es algo incomprensible”. Ni la policía nacional ni la guardia civil van a tener acceso al control por vía portuaria o aeoroportuaria. El pacto es muy lesivo para los intereses de España, que no ha ganado nada con él. “La demostración es que el propio acuerdo prevé que se pueda someter a revisión en los próximos cuatro años, pero Picardo ya ha manifestado que no tiene intención de modificar nada porque el acuerdo beneficia a los gibraltareños y al Reino Unido ¿Qué ha ganado España? Absolutamente nada”.

En su línea centrocentrista pastelera, Ciudadanos ha dado una de cal y otra de arena. Tras censurar que la prensa hubiera tenido acceso al texto del pacto antes que los representantes de la nación, la portavoz para Asuntos Exteriores, Marta Martín, ha considerado buena noticia que Gibraltar se incorpore a Schengen “bajo supervisión española” (¿?) y se permita el libre movimiento de los trabajadores españoles que se desplazan cada día al peñón en el Campo de Gibraltar, si bien quedaban muchos flecos que el Gobierno no había aclarado aún. Ha exigido que se clarifiquen puntos clave para la seguridad de la comarca como los relativos a los impuestos sobre el tabaco o el alcohol para evitar la competencia desleal. “También nos gustaría saber más sobre las garantías de cumplimiento por parte de las autoridades de Gibraltar de sus obligaciones, sobre todo en materia ambiental y fiscal”. Ha afirmado que su formación va a estar vigilante para que el Gobierno de Sánchez no renuncie a “las aspiraciones de soberanía que forman parte del consenso de la política exterior española”. Es algo bastante más que una aspiración, pues se trata de un derecho de España sobre una parte de su territorio, que debería ser irrenunciable.

Conclusiones

Del contenido del documento-marco y de las declaraciones de los políticos cabe deducir las siguientes conclusiones.

1) El pacto de España y Gran Bretaña sobre Gibraltar no es un tratado internacional, sino un “non paper”, un documento-marco que contiene el entendimiento de los dos Estados y una declaración de intenciones sobre las directrices que deben inspirar la negociación y adopción del Acuerdo entre la UE y el Reino Unido sobre Gibraltar.

2) En consecuencia, no es necesaria su remisión a las Cortes –como ha señalado la ministra González Laya-, aunque sí debería haber sido aprobado por el Consejo de Ministro, dada la transcendencia política del compromiso asumido. Sí deberá ser sometido a las Cortes para su ratificación y al Consejo de Estado para su dictamen, el Acuerdo sobre Gibraltar que en su día se concluya entre la UE y el Reino Unido.

3) El documento-marco –como ha dicho Picardo y, por una vez estoy de acuerdo con él- no es jurídicamente vinculante y es reversible, por lo que el Gobierno no debería sentirse comprometido a seguir todas sus recomendaciones a la hora de negociar el Acuerdo sobre Gibraltar entre La UE y Gran Bretaña..

4) En el documento-marco se dejan de lado las reivindicaciones de soberanía de España y del Reino Unido sobre Gibraltar. Aunque parezca ser una solución objetiva y neutral, no lo es tanto, pues beneficia más a Gran Bretaña que disfruta – además de los “derechos de propiedad” concedido por el Tratado de Utrecht de 1715- del “uti possidetiis” del territorio del peñón y del istmo. Esto se ha puesto de manifiesto en las cartas envidadas a los secretarios generales de la Comisión y del Consejo Europeos por las representaciones permanentes de España y del Reino Unido ante la UE. En la comunicación española, se ha mantenido hábilmente la salvaguardia de los derechos de España sobre todo el territorio, lo que incluye la parte del istmo ilegalmente ocupada por los británicos y sobre el que se construyó el aeropuerto de Gibraltar.

5) Gran Bretaña ha pretendido incluir a Gibraltar como una de las parte en el contencioso sobre el peñón, frente a la posición española de que sólo podía participar en las negociaciones bilaterales como parte de la delegación británica, pero –desde el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero- España ha aceptado a Gibraltar como un interlocutor válido en pie de igualdad con los Estados y ha firmado con sus autoridades una serie de acuerdos, “arrangements” y memorandos de entendimiento “short of” auténticos tratados internacionales. El documento-marco recomienda el recurso a este tipos de acuerdos para aumentar la cooperación entre las autoridades españolas y gibraltareñas en materias de seguridad, fiscales, aduaneras, judiciales, policiales o medioambientales.

6) El recurso a estos instrumentos jurídicos refuerza la posición del “Gobierno” de Gibraltar, que está consolidando “de facto” su posición como presunto sujeto de Derecho Internacional, al margen de la potencia colonial. Esta situación se ha visto beneficiada por la salida de Gran Bretaña de la UE y la pretensión de mantener a Gibraltar en el espacio Schengen de la Unión con independencia del Reino Unido, que acepta que se apliquen normas comunitarias en una parte de su territorio. Picardo esta logrando su anhelo y se va creciendo hasta el punto de reivindicar la soberanía de Gibraltar, no del Reino Unido, sobre el territorio.

7) España apenas se beneficia del pacto y el principal beneficiado es Gibraltar al que se da todo tipo de facilidades a cambio de bien poco.

8) Los trabajadores españoles sólo se beneficiarán a corto plazo e incluso aquí resulta favorecido Gibraltar que necesita de la barata mano de obra española y no la puede sustituir por el momento, pues la alternativa marroquí plantea problemas de todo tipo.

9) El Gobierno español debería poner fin al chantaje de Gibraltar con los trabajadores transfronterizos, concediéndoles subvenciones para que dejen de trabajar y desarrollando el Campo de Gibraltar para crear riqueza y empleo. El Gobierno podría financiarlo en buena medida con cargo al Fondo de Recuperación y Resistencia

10) España debería endurecer los términos del Acuerdo UE/RU, concediendo menos derechos a los gibraltareños y exigiéndoles mayores obligaciones. Especialmente en materia de los controles para el acceso al espacio Schengen, que no se pueden ceder con prioridad a las autoridades gibraltareñas ni encomendárselas a Frontex a expensas de los derechos de España. Los agentes españoles deberían poder realizar los correspondientes controles en el puerto y en el aeropuerto de Gibraltar.

11) España no sólo ha pecado por acción, sino también por omisión al desaprovechar el privilegio concedido por la UE para de tener la última palabra en las relaciones de la Unión con Gibraltar y desperdiciar su primera palabra en beneficio de Gibraltar.

12) Asimismo ha dilapidado la oportunidad que le ha ofrecido el Brexit y el debilitamiento de la posición internacional de Gran Bretaña de potenciar su demanda de cosoberanía sobre el territorio.

13) El gobierno español debe dejar bien claro que el titular de la soberanía sobre el peñón es Gran Bretaña y no el “Gobierno” de Gibraltar, que tiene una posición secundaria, y de que en la negociación bilateral para la de descolonización de la última colonia de Europa se deberán tener en cuenta los intereses y no las aspiraciones del pueblo gibraltareño, que no goza del derecho de libre determinación.

14) Pese a lo afirmado en la carta a la UE, España sí ha modificado su posición sobre Gibraltar. El Gobierno ha tirado por la borda los enormes esfuerzos jurídicos y políticos realizados durante años por la diplomacia española, dentro y fuera de la ONU, para recuperar del peñón y el istmo, y conseguir la la integridad territorial de la nación. El Gobierno debería dar marcha atrás en sus concesiones y mantener su reivindicación de la soberanía sobre el peñón o, al menos, de la cosoberanía.

15) Aún no se ha producido nada irreparable y el Gobierno aún tiene tiempo de desandar el camino que nunca debería haber iniciado porque, con su lamentable caminar, abre la vía a la pérdida definitiva de Gibraltar