El pasado 18 de marzo tuve, junto con el catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Sevilla, Pablo Antonio Fernández, una entrevista con el embajador José Antonio Zorrilla en su programa de TV “Euroestrategos”, sobre la cuestión de Gibraltar y del Tratado recientemente acordado entre la Unión Europea y Gran Bretaña acerca de las relaciones de la Unión con el Peñón. Al término de la misma, Zorrilla nos preguntó si había alguna fórmula para solucionar el problema de Gibraltar y no pude  responder adecuadamente por falta de tiempo y, de ahí, que conteste ahora.

Antecedentes

El conflicto surge cuando una flota anglo-holandesa se apoderó en 1704 de Gibraltar en nombre del archiduque Carlos de Austria, aspirante al trono de España durante la Guerra de Sucesión. La ulterior anexión del Peñón por parte de Inglaterra fue legitimada por el Tratado de Utrecht del 13 de julio de 1713, por el que España le cedió en perpetuidad “la entera y plena propiedad de la ciudad y el castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto defensa y fortalezas que le pertenecen […], sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra”. Estableció que, “si en algún tiempo a la Corona de Gran Bretaña le pareciere conveniente dar, vender o enajenar de cualquier modo la propiedad de la dicha ciudad de Gibraltar, se ha convenido y concordado por este Tratado que se dará a la Corona de España la primera acción antes que a otros para redimirla”.

Tras la ocupación británica, la inmensa mayoría de los habitantes de Gibraltar se trasladó a San Roque. Según el censo de 1753, el Peñón tenía 1.810 habitantes: 597 genoveses, 575 judíos, 439 británicos, 185 españoles y 25 portugueses. En 1810, la población subió a 3.197 residentes: 886 genoveses, 665 españoles, 650 portugueses, 489 judíos, 403 británicos y 104 italianos. En 1814  hubo una importante inmigración y la población llegó a 10.000 ciudadanos. En 1830, Gibraltar fue declarada colonia de la Corona.

Gran Bretaña incluyó en 1946 a Gibraltar en la lista de territorios no autónomos  (TNA) de la ONU y suministró a la Asamblea General (AG) la información prevista en el art. 73-e) de la Carta y, en 1963 se planteó su caso ante el Comité de los 24. En 1960, la Asamblea adoptó la res.1514(XV), que contenía la “Declaración sobre la concesión de independencia a los países y pueblos coloniales”, cuyo párrafo 6 prevé que cualquier tentativa encaminada a destruir total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los fines y principios de la Carta. Por su res.2070(XX) de 1965, la AG instó a Gran Bretaña y a España a que iniciaran negociaciones para la descolonización de Gibraltar y, un año después -por la res.2231(XXI)- reiteró la petición de negociación, en la que se deberían tener en cuenta los intereses de la población del territorio. En 1967, el Reino Unido celebró un referéndum en el que la inmensa mayoría de los gibraltareños expresó su deseo de seguir siendo ciudadanos británicos, consulta que fue condenada por la AG en su res.2353(XXII) y, en la 2429(XXIII) de 1968, la Asamblea exigió a Gran Bretaña que culminara la descolonización antes del 1° de octubre de 1969.

En ese año, el Gobierno británico regaló a Gibraltar una Constitución otorgada, en cuyo preámbulo se afirmaba que ”Gibraltar seguirá formando parte de los dominios de Su Majestad, a menos que una ley aprobada por el Parlamento decida otra cosa. Además, el Gobierno de SM no entrará nunca en arreglos bajo los cuales el pueblo de Gibraltar pueda pasar bajo la soberanía de otro Estado en contra de sus deseos libre y democráticamente expresados”. En protesta por esta violación del Tratado de Utrecht, el Gobierno español cerró la verja y prohibió el tránsito por la frontera. Al acceder al poder en 1982, el Gobierno de Felipe González restableció el tráfico peatonal en la verja. En 2004, José Luis Rodríguez Zapatero dio un giro a la tradicional política española de reivindicación de Gibraltar y creó el Foro de Diálogo Tripartito, en el que puso a Gibraltar en pie de igualdad con el Reino Unido y España, y firmó una serie de acuerdos administrativos con el ”Gobierno” del Peñón. Por el Acuerdo de Córdoba de 2006, el Gobierno español hizo importantes concesiones en materia de comunicaciones telefónicas y en el uso civil del aeródromo ilegalmente construido en el istmo. Tras el paréntesis del Gobierno de Rajoy -que volvió a la política tradicional de España-, el de Pedro Sánchez adoptó una política entreguista y, en vez de aprovechar la coyuntura favorable del Brexit para apretar las tuercas a Gibraltar, concertó en la Nochevieja de 2020 un “Marco propuesto para un régimen jurídico entre el Reino Unido y la UE que establezca la futura relación de Gibraltar y la Unión”, totalmente favorable para la colonia y desfavorable para España. Su incomprensible actitud ha culminado con su auto marginación del Tratado acordado entre la UE y Gran Bretaña y su negativa a solicitar su aprobación por las Cortes, pese a las onerosas obligaciones que el citado Tratado le impone en cuanto único país de la UE fronterizo con Gibraltar.

Propuestas sobre cosoberanía de España y Reino Unido sobre Gibraltar

El proceso normal para proceder a la descolonización de Gibraltar sería que Gran Bretaña cumpliera las resoluciones de la ONU y negociara su devolución a España, pero la potencia colonial no está por la labor y se niega a negociar de buena fe. Para España, lo esencial es recuperar la soberanía sobre el Peñón, aunque sea a largo plazo. Como dijo Fernández Ordóñez en 1992, “la reintegración del territorio de Gibraltar en España es un objetivo permanente de todos los Gobiernos españoles sobre el que están de acuerdo todas las fuerzas políticas por encima de las ideologías y partidos, como lo han demostrado reiteradamente diversas resoluciones del Parlamento español, adoptadas por unanimidad. Al servicio de este objetivo político irrenunciable, la única estrategia del Gobierno español se puede resumir así: España ha renunciado a la violencia como medio de conseguir su objetivo y aceptado la recomendación de la ONU de que la descolonización de Gibraltar -que según las propias Naciones Unidas no puede consistir más que en las reintegración a España- debe conseguirse mediante negociaciones entre España y el Reino Unido”. Por eso, los distintos Gobiernos han propuesto fórmulas razonables -como las de la cosoberanía-para superar las reticencias británicas y la oposición sistemática de las autoridades gibraltareña, para darles una salida airosa. Han mantenido las posiciones de principio y reaccionado con gestos enérgicos, aunque volátiles, cuando han sido desafiados.

No se han atrevido, sin embargo, a plantear la controversia ante el Tribunal Internacional de Justicia, como propuso el Reino Unido, por temor a perderla Concuerdo con Pablo Antonio Fernández que ha sido un error, porque era probable que se perdiera la cuestión de la negativa española a reconocer aguas territoriales a Gibraltar más allá de su puerto, pero habría ganado la de la ilegal anexión británica del istmo.

1.-Declaración de Lisboa: El 27 de marzo de 1980, el Congreso aprobó por unanimidad una proposición de ley que establecía la decidida voluntad del pueblo español de conseguir la reintegración de Gibraltar y se instaba al Gobierno a que abriera las negociaciones requeridas por las resoluciones de la ONU. El 10 de abril, Marcelino Oreja y Lord Carrington declararon en Lisboa que sus Gobiernos habían decidido que el conflicto de Gibraltar fuera resuelto de conformidad con las resoluciones de la ONU y acordaron iniciar negociaciones para solucionar todas sus diferencias al respecto. Aunque no se hizo una referencia explícita a la soberanía, Lord Carrington se mostró verbalmente dispuesto a debatir sobre ella. Oreja planteó la posibilidad de recurrir a la fórmula de una soberanía compartida del Reino Unido y de España sobre el Peñón. Según ha señalado José Cuenca -a la sazón director general de Europa- en su libro “De  Suárez a Gorbachov”, se había acordado la celebración en abril de 1982 de una reunión ministerial en Sintra para iniciar las negociaciones, pero el día 2 de ese mes se produjo el ataque argentino a las Malvinas, y lord Carrington fue destituido, Margaret Thatcher endureció su postura, y la reunión no se llegó a celebrar.

2.-Declaración de Bruselas: Tras el cambio de Gobierno, Fernando Morán siguió la línea de, sus predecesores y el 27 de noviembre de 1984 acordó con su colega Geoffrey Howe la Declaración de Bruselas, por la que se decidió aplicar la declaración de Lisboa en todos sus aspectos, incluida la soberanía. Morán hizo referencia a un condominio hispano-británico sobre el Peñón y al arrendamiento de la parte del istmo en el que se encontraba el aeródromo. El 19 de diciembre Gran Bretaña firmó con  China un Acuerdo sobre Hong Kong que consagraba la fórmula de “Un Estado, dos sistemas”, lo que alentó la esperanza en el Gobierno español. Según Martín Ortega en su artículo “La política de cosoberanía para Gibraltar: beneficios para todos”, se llegó a un principio de acuerdo sobre la explotación conjunta del aeropuerto y el establecimiento de dos terminales, pero el Gobierno gibraltareño se opuso. Howe mantuvo que el istmo era un “territorio neutral británico” carente de población, ocupado sin título convencional por el Reino Unido, que había logrado su adquisición por el transcurso del tiempo. Esta tesis hizo saltar por los aires la tesis de Oreja de distinguir entre territorio y población.

3.-Propuestas de Matutes y de Piqué: En septiembre de 1997, el ministro Abel Matutes presentó a la AG una propuesta de soberanía compartida de Gran Bretaña y España sobre Gibraltar por un período de 50 años, durante el cual los gibraltareños conservarían su nacionalidad británica y su identidad lingüística y cultural y disfrutarían de un amplio Estatuto de Autonomía en el marco de la Constitución española, de tribunales propios y de un régimen fiscal especial. Las buenas relaciones entre José María Aznar y Tony Blair permitieron la reanudación de las negociaciones. El canciller británico Jack Straw destacó la conveniencia de un Acuerdo sobre soberanía y cooperación en Gibraltar y la concesión de un status moderno y sostenible, acorde con la pertenencia de los dos Estados a la OTAN y a la UE, y declaró que se había llegado a un amplio acuerdo de principio. Seguía, sin embargo, supeditando el Acuerdo a la aprobación del pueblo gibraltareño. El Gobierno español podía aceptar el principio de “dos banderas y tres voces”, pero no la consulta obligatoria a la población del Peñón. Para tratar de superar el problema, Josep Piqué propuso concertar dos instrumentos: un Tratado hispano-británico sin consulta y un Estatuto sobre los gibraltareños con consulta. El Gobierno inglés se escudaba en el compromiso adquirido en el preámbulo de la Constitución de Gibraltar, pero el español no podía aceptar el veto de la población. El incidente de Perejil y, sobre todo, el ataque a Irak impulsado por el “trío de las Azores”, hicieron que se aplazarán “sine die” las negociaciones. El 7 de noviembre de 2002, el pueblo gibraltareño rechazó en un referéndum, por el 98.7% de los votos, la propuesta española de soberanía compartida. Tiene éste derecho a realizar referéndums, pero el Gobierno británico no está obligado a hacer caso de sus resultados, porque es el único titular de la soberanía sobre el territorio.

4.-Propuesta de García Margallo: En octubre de 2016, el R.P. de España en la ONU, Román Oyarzum,  presentó a la AG una nueva propuesta de soberanía compartida, elaborada por el ministro José Manuel García Margallo, que traería consigo la desaparición de la verja y la libertad de movimiento de personas y mercancías, la concesión a Gibraltar de una amplia autonomía política y de un régimen fiscal propio, la asunción conjunta de las relaciones exteriores, la defensa, la seguridad y el control de las fronteras, la doble nacionalidad de los gibraltareños, el respeto de sus costumbres y tradiciones, y la potenciación económica del campo de Gibraltar para lograr una prosperidad compartida real. El Reino Unido no mostró el menor interés por la propuesta y se limitó a decir que la estudiaría.

En un tema tan complejo como el de Gibraltar, creo que la única solución viable es el establecimiento de un régimen de soberanía compartida en el Peñón, aunque no en el istmo, cuya soberanía ostenta España. Los Gobiernos han hecho propuestas razonables para lograr superar la reticencia del Reino Unido, que trata el asunto como una cuestión de dignidad nacional -se dice que los pilares de Gran Bretaña son el Rey, la libra esterlina y Gibraltar-, y la oposición sistemática de la privilegiada población gibraltareña. Un testimonio personal que me parece significativo. Cuando en 1963 hacía estudios de doctorado en el London University College con una beca del British Council, fui invitado por el Gobierno laborista en la sombra -junto con otros becarios- al Parlamento para una sesión informativa presidida por Harold Wilson. Cada participante podía hacer al panel una pregunta por escrito y la mía fue: “En un momento de auge del proceso de descolonización ¿cual será la posición de un Gobierno laborista sobre Gibraltar?”. Wilson leyó mi nota, la dejó a un lado y no se molestó en contestar.

La fórmula de la soberanía compartida es una solución que ofrece claras ventajas para todas las partes involucradas: a) España conseguiría -aunque fuera a largo plazo- su reivindicación histórica de integridad territorial a un coste razonable, y podría iniciar una nueva fase de amistad y cooperación con un importante socio europeo; b) Gran Bretaña pondría fin a un abuso histórico, cumpliría con las resoluciones de la ONU y tendría el camino abierto para una fructífera colaboración con un país aliado de la OTAN, con el que mantiene importantes relaciones económicas y humanas -jubilados y turistas-; c) Los gibraltareños mantendrían su identidad lingüística y cultural, junto con un amplio autogobierno, y adquirirían todos los beneficios de ser españoles y miembros de la UE, respetando su voluntad -98.5%-, y la colonia perdería su condición de paraíso fiscal y podría convertirse en un centro financiero a escala mundial; d): Se potenciaría la industrialización y el desarrollo económico del Campo de Gibraltar, gracias a la inversión del Gobierno español y a la ayuda de la UE y del Reino Unido, y sus 350.000 habitantes podrían disfrutar con los llanitos de la hasta ahora inexistente prosperidad compartida, y los trabajadores españoles dejarían de ser transfronterizos y conseguirían un estatus de igualdad laboral y social con sus vecinos; e) La UE lograría integrar a Gibraltar en la Unión de una manera adecuada y no de la forma chapucera con la que la Comisión Europea pretende hacerlo con el Tratado; f) La ONU obtendría la descolonización del último TNA europeo y el respeto a sus resoluciones hasta ahora ignoradas por la Gran Bretaña; g) La OTAN se vería reforzada con la conversión de las bases británicas en bases conjuntas con España, puestas al servicio de la Alianza. Si la inmensa mayoría de los afectados puede salir beneficiada con la fórmula de la cosoberanía ¿por qué no se recurre a esta solución aparentemente fácil y viable, para cuya consecución solo hace falta la voluntad política del Reino Unido y de España, y un mínimo de comprensión por parte del pueblo gibraltareño?. 

Sinrazones de Gran Bretaña

El Reino Unido tiene una posición jurídica débil, tanto en la cuestión del Peñón como del istmo, y una actitud política totalmente inaceptable. La base legal que justifica su presencia en la ciudad de Gibraltar y su puerto es el Tratado de Utrecht, un instrumento colonial, obsoleto y discorde con el Derecho Internacional actual, que contiene disposiciones contrarias a “ius cogens”. Gran Bretaña lo ha incumplido reiteradamente, especialmente en lo relativo a la prohibición de comunicación terrestre con España y no cabe aplicar las disposiciones que le favorecen e incumplir las que no.

La soberanía sobre Gibraltar reside en el Parlamento británico y la autoridad suprema del Peñón no es el “presidente” gibraltareño, sino el Gobernador general de la colonia designado por el Gobierno británico. Sin embargo, éste ha hecho el paripé de otorgar una Constitución a la colonia, refrendada por el pueblo gibraltareño en un referéndum calificado de ilegal por la ONU. En el preámbulo de ese documento sin validez constitucional, se dice claramente que Gibraltar seguirá formando parte de los dominios de Gran Bretaña, a menos que una ley aprobada por el Parlamento decida otra cosa. O sea, que esta solemne Constitución puede ser revocada en cualquier momento por el Parlamento británico, sin que sus leales súbditos gibraltareños puedan decir ni pío, a pasar de los múltiples referéndums celebrados. El Gobierno británico ha asumido  además el compromiso  unilateral de que el pueblo de Gibraltar nunca estará bajo la soberanía de otro Estado sin su consentimiento. Se trata de una declaración de alcance meramente político que el Gobierno británico puede modificar a su libre albedrío.

El Reino Unido ha ignorado las resoluciones de NU sobre la descolonización de Gibraltar y tratado de manipular dichas resoluciones y la propia Carta. Ha intentado aplicar el principio de libre determinación de los pueblos coloniales a un pueblo artificialmente creado por la potencia colonial para sustituir al pueblo gibraltareño originario, que tuvo que abandonar el Peñón y realojarse en el Campo de Gibraltar, y ha concedido ese pueblo importado un inexistente derecho de autodeterminación que no le corresponde, ignorando el principio básico establecido en las res.1514(XV) de que cualquier tentativa encaminada a destruir total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país -que es lo que ha hecho y sigue haciendo el Gobierno británico con España- es incompatible con los fines y principios de la Carta.

En su artículo “Gibraltar, soberanía compartida  o dividida”, publicado en “Política Exterior”, Miguel Herrero ha señalado que cabe jurídicamente desvincular  la soberanía sobre el territorio de la jurisdicción sobre la población y, por tanto, el Reino Unido puede transmitir a España la soberanía sobre el Peñón y mantener la soberanía personal sobre sus habitantes. El Gobierno español solo aspira a la soberanía territorial. La propuesta española de soberanía compartida encaja como un guante en la Constitución española, cuyo artículo 143-1 establece que “las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas”, y el 144-b) que las Cortes generales podrán “autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial”. Gibraltar reúne estas condiciones, dado que es una entidad regional histórica y no está integrado en una organización provincial. No tendría sentido que se uniera a la provincia de Cádiz, porque cultural, lingüística, social, económica y políticamente es distinta, y requeriría, en consecuencia, un estatuto “ad hoc”.

Una decisión del Gobierno o del Parlamento británicos, o el resultado de un referéndum gibraltareño, no pueden modificar un tratado internacional, por lo que la cláusula de retrocesión a España incluida en el Tratado de Utrecht sigue estando en vigor, lo que impide la concesión de la independencia a Gibraltar e incluso -estimo yo- el reconocimiento a su población del derecho a la libre determinación. Lo máximo que han requerido las resoluciones de la ONU es que, a la hora de la descolonización, se tengan debidamente en cuenta los intereses de la población.

Mucho mas grave que el incumplimiento sistemático y continuado del Tratado de Utrecht es la anexión ilegal de la mitad del istmo por Gran Bretaña, aprovechándose de su superioridad militar y de la debilidad y la buena fe de España. Según reconoció en 1981 el Comité  de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comunes, el istmo es un territorio ocupado por el Reino Unido, sin que se le haya cedido por tratado alguno. En él, el Gobierno británico erigió una verja que ha servido hasta ahora como frontera con España, y construyó ilegalmente un aeródromo militar, que utiliza asimismo como aeropuerto civil. Alega que ha adquirido su posesión por el transcurso del tiempo ante la anuencia de España, lo cual es falso. No puede alegar la usucapión, porque la ocupación supuso en su origen una violación del Derecho y -según el principio general “ex iniuria nec oritur ius” –de la injusticia no nace el derecho. Las componendas del Tratado sobre el control de la policía española en el puerto y en el aeropuerto, y la participación de  España en la gestión de los vuelos, suponen un reconocimiento implícito por parte de España de la anexión del istmo por el Reino Unido. 

Conclusiones

Según Antonio Remiro en su artículo “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, hay cosas que España puede hacer para resolver el conflicto de Gibraltar y otras que no debe hacer. Entre las primeras: 1) consentir una fórmula para compartir la soberanía con Gran Bretaña por un periodo limitado de 10 a 50 años, siempre que dicha soberanía revierta automáticamente a España al finalizar ese período; 2) compartir unas bases militares con el Reino Unido en términos similares a los que tiene con EEUU en Rota y Morón, e incluso aceptar un tiempo de control operativo exclusivo británico sobre dichas bases; 3) promover un régimen que respete la identidad cultural y lingüística de la población y sus legítimos intereses, y mejore su autogobierno; 4) consentir la exclusión de Gibraltar de la lista de TNA de la ONU cuando el territorio alcance su plena autonomía.

España, en cambio, no debe 1) aceptar a perpetuidad o por tiempo indefinido una soberanía compartida sobre Gibraltar, incompatible con el restablecimiento de su integridad territorial; 2) aceptar en los mismos términos una base militar exclusivamente británica, que ocupe la mitad del istmo; 3) aceptar un régimen que haga de la soberanía española una cáscara vacía, desestabilice la arquitectura territorial autonómica del Estado o consolide el parasitismo de Gibraltar sobre su entorno.