El pasado 21 de mayo, participé en Algeciras en una Mesa Redonda sobre Gibraltar con el embajador Rafael Fernándeez-Pita y los profesores Pablo Antonio Fernández, Jesús Verdú y Ana Cristina Gallego y he aquí lo esencial de mi intervención. El embajador Raimundo Bassols pronunció el 28 de abril una magnífica conferencia sobre ”El arte de la diplomacia ante los obstáculos y oportunidades en el proceso de la adhesión de España a las Comunidades Europeas”, en la que destacó la gran labor realizada por la diplomacia española en unas difíciles negociaciones, lo que contrastaba con la paupérrima labor llevada a cabo bajo la batuta del canciller José Manuel Albares, en las negociaciones entre el Reino Unido (RU) y España sobre las relaciones de la UE con Gibraltar, que difiere asimismo de la adoptada por su antecesor, Fernando María Castiella, y su equipo, que lograron un notable éxito jurídico en la ONU sobre la descolonización del Peñón, cuando España era un apestado en la Comunidad de internacional. En su libro “El arte de la negociación”, Bassols define ésta como “el arte o el instrumento por el que dos o más partes interdependientes tratan de resolver un conflicto de interés común a través del diálogo, con el propósito de llegar a un acuerdo que, en lo posible, beneficie a las partes. No parece que Albares haya tenido entre sus lecturas este manual, como muestra su malhadada actuación en las negociaciones relativas a Gibraltar, que ha constituido un paradigmático exponente del mal negociar. No ha tratado de resolver el conflicto gibraltareño mediante el diálogo, dado que se ha ausentado de la negociación  entre la UE y el RU sobre la cuestión, y no ha intentado llegar a un acuerdo que satisfaga los intereses de España, puesto que ha beneficiado en todo momento los intereses británicos y gibraltareños.

Victoria jurídica de la diplomacia española en Naciones Unidas 

El RU incluyó en 1946 a Gibraltar en la Lista de Territorios no Autónomos pendientes de descolonización. En 1960, la Asamblea General (AG) adoptó la resolución 1514(XV), que establece que cualquier tentativa encaminada a destruir total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es  incompatible con los fines y principios de la Carta. Por su resolución 2070(XX) de 1965, la AG instó al RU y a España a que iniciaran negociaciones para la descolonización de Gibraltar y, en 1966, por su resolución 2231(XXI), reiteró su petición. En 1967, el Gobierno del RU celebró un referéndum en el Peñón, en el que los gibraltareños expresaron su deseo de seguir siendo británicos. En la resolución 2353(XXII) de ese año, la AG  afirmó que el referéndum celebrado constituía una contravención de las resoluciones de la Asamblea. En su resolución 2429(XXIII), la AG reiteró que la situación colonial de Gibraltar era contraria a los propósitos y principios de la Carta de la ONU y pidió al RU que pusiera término a dicha situación antes del 1° de octubre de 1969. El RU hizo caso omiso y, en 1969, otorgó a la colonia una Constitución, en la que se afirmaba que “Gibraltar seguirá formando parte de los dominios de Su Majestad, a menos que una ley aprobada por el Parlamento decida lo contrario”, y asumió el compromiso de “no entrar nunca en arreglos bajo los cuales el pueblo de Gibraltar pueda pasar bajo la soberanía de otro Estado en contra de sus deseos libremente expresados”.

En 1980, Marcelino Oreja y Lord Carrington adoptaron la Declaración de Lisboa, por la que sus Gobiernos decidían resolver el conflicto de Gibraltar de conformidad con las resoluciones de la ONU e iniciar negociaciones para “solucionar todas sus diferencias sobre Gibraltar”. Acordaron celebrar una reunión en Cintra en abril de 1982, pero el día 2 se produjo el ataque de Argentina a las Malvinas, Lord Carrington fue destituido y la reunión no se llegó a celebrar. En 1984, Fernando Morán y Geoffrey Howe firmaron la Declaración de Bruselas, en la que se comprometían a aplicar la Declaración de Lisboa en todos los aspectos, incluida la discusión sobre la soberanía. Morán propuso establecer un condominio o arrendar el territorio al RU por un período transitorio de 15 a 20 años, y se llegó en 1987 a un principio de acuerdo sobre la explotación conjunta del aeropuerto, pero las conversaciones toparon con la tesis de  que el aeródromo era territorio británico, adquirido usucapión, y con la negativa del Gobierno gibraltareño a cualquier tipo de soberanía compartida.

En 1997, Abel Matutes presentó  una propuesta por la que, durante 50 años, los gibraltareños conservarían su nacionalidad británica y su identidad cultural y lingüística, y gozarían de un amplio Estatuto de Autonomía, pero la propuesta no fue aceptada. La buena sintonía entre José María Aznar y Tony Blair permitió la reanudación de las negociaciones y el canciller Jack Straw destacó la conveniencia de llegar a un Acuerdo sobre soberanía y cooperación en Gibraltar y de conceder al territorio un status moderno y sostenible, acorde con la pertenencia a los dos Estados a la UE y a la OTAN, pero supeditó su adopción a la aprobación del pueblo gibraltareño, lo que no era aceptable para España. El Gobierno británico celebró en 2002 un referéndum en la colonia y un 95% de la población se opuso a que se compartiera soberanía con España.

En 2004, José Luis Rodríguez Zapatero creó el Foro de Diálogo Tripartito, en el que se situaba a la colonia al mismo nivel que España y Gran Bretaña. Se separaron las negociaciones bilaterales hispano-británicas impulsadas por la ONU,-que seguían un curso mortecino- y las trilaterales, en las que participaba el “Gobierno” de Gibraltar, y que llevaron a la firma de Acuerdos administrativos sobre temas de cooperación transfronteriza. En 2006, el RU otorgó a Gibraltar otra Constitución  en la confirmó que el Gobierno de S.M. Británica no contraería compromisos internacionales que afectaran a la colonia en contra de los deseos de sus habitantes. Ese mismo año, el Gobierno español suscribió en Córdoba un Acuerdo administrativo por el que hizo importantes concesiones en relación con el uso civil del aeródromo. En 2016, España presentó en la AG una propuesta de soberanía compartida  por la que se concedía a Gibraltar una amplia autonomía política, un régimen fiscal propio, la doble nacionalidad de los gibraltareños y el respeto a su identidad cultural y lingüística, y se una establecía una gestión conjunta de las relaciones exteriores, la defensa y la seguridad, pero el RU no mostró interés por la propuesta y se limitó a decir que la estudiaría.

Situación de Gibraltar en el marco de la UE

Gibraltar disfrutó de la cobertura de la UE y, mientras el RU perteneció a la Unión, las instituciones comunitarias mantuvieron una neutralidad exquisita en el conflicto entre el RU y España, pero la situación cambió de forma radical tras el Brexit, ya que nuestro país consiguió el apoyo político de la UE. En las negociaciones para la salida británica de la Unión, el RU y la Comisión Europea acordaron que Gibraltar no se incluiría en el ámbito de los tratados que concluyeran las Partes y que, una vez que el RU hubiera a abandonado la UE, ningún tratado entre la Unión y el RU podría aplicarse a Gibraltar sin un acuerdo entre España y el RU, por lo que el Peñón se quedó en una alarmante situación de aislamiento y vulnerabilidad al dejar de aplicársele la normativa comunitaria. A pesar de que la UE concedió a España la última palabra en lo relativo a sus relaciones con la colonia -pese a no fuese Parte en el Tratado-, el Gobierno español, renunció a jugar esa magnífica baza y permitió que se otorgara a Gibraltar, de forma inexplicable e inexplicada, un tratamiento privilegiado superior al que gozaba cuando el RU formaba parte de la Unión. Con una urgencia inusitada e incompresible, en la Nochevieja de 2020 el Gobierno español firmó un disparatado “Marco propuesto para un instrumento jurídico entre el Reino Unido y la UE, que establezca la futura relación de Gibraltar y la Unión”. Al ser la única nación comunitaria que tenía frontera con Gibraltar, España era la responsable de velar por que las autoridades de Gibraltar cumplieran las normas aplicables en el espacio Schengen, pero -por exigencia de las autoridades gibraltareñas- el Gobierno británico se negaba a aceptar en la frontera establecida en el puerto y en el aeropuerto del Peñón la presencia de policías españoles que ejercieran los controles fronterizos. De forma sorprendente, el Gobierno español se plegó a esta irrazonable exigencia y aceptó delegar sus funciones de vigilancia en  Frontex -una Agencia comunitaria que carecía de competencias para ejercer esa función- y conceder  a Gibraltar un estatus privilegiado. El Acuerdo hispano-británico carecía de efectos prácticos, ya que el RU debía negociar el tratado con la UE y no con España, pero tenía un considerable peso político al ser ésta el único Estado miembro fronterizo con Gibraltar y sobre él recaía fundamentalmente el cumplimiento de las obligaciones que se establecieran en el futuro Tratado. 

El Consejo Europeo autorizó a la Comisión a que iniciara las negociaciones y dio a la delegación negociadora unas instrucciones que se separaban en buena medida de lo acordado entre España y el RU. La Comisión afirmó taxativamente que los agentes españoles tendrían todas las competencias necesarias en el puerto y en el aeropuerto de Gibraltar. Los británicos protestaron, pero la Comisión se mantuvo firme y Albares afirmó que “nosotros vamos a cumplir todo lo acordado”. El Gobierno español no facilitó ninguna información sobre las negociaciones a las Cortes, a los Ayuntamiento del Campo de Gibraltar, ni a la opinión pública española y, cuando se llegó a un acuerdo, no lo hizo hasta el el 26 de febrero de 2026, y no envió el texto en inglés a las Cortes hasta el 13 de marzo, y solo a afectos de información.

Notables deficiencias del Gobierno español en la negociación del Tratado 

Como ha señalado Alfonso Dastis, en su artículo “Oportunidad perdida”, el Gobierno ha practicado un escapismo digno del mejor Houdini, porque, siendo consciente de que un Tratado de esas características necesitaría la aprobación de las Cortes de conformidad con el artículo 94-1 de la Constitución -dado su carácter político y su relación con la integridad territorial de España-, optó por dejarlo exclusivamente en manos de la UE, ya que -al no ser Parte contratante- no tendría que someterlo al control parlamentario. La aplicación efectiva del Tratado estará condicionada a la conclusión de una serie de Acuerdos administrativos entre España y el RU, que escaparán asimismo al control parlamentario, dado que el Gobierno se ha negado a someterlo a la preceptiva aprobación parlamentaria. “No es de recibo haber hurtado a las Cortes un debate que afecta a la integridad territorial de España”. Como ha comentado el ex canciller, “nos encontramos ante un nuevo desaire al Parlamento español, la consolidación de un anacronismo histórico y el debilitamiento de la posición de España de cara a la resolución de la controversia sobre el territorio gibraltareño”. 

El Gobierno ha contado con la complicidad de una Comisión, que es competente para celebrar tratados con Estados y con Organizaciones Internacionales, que pueden ser exclusivos o mixtos. Los primeros son -conforme al artículo 3 del Tratado de Funcionamiento de la UE – los que afectan a las competencias exclusivas de la Unión; a saber, los que se refieren a la unión aduanera, las normas sobre  competencia, la política monetaria y comercial común, y la conservación de los recursos biológicos, y para su entrada en vigor bastan la firma de la Comisión, la autorización del Consejo y la aprobación del Parlamento Europeo. Los segundos abordan  temas que  se refieren a otras cuestiones, tales como el mercado interior, la política social, la cohesión económica, social y territorial, la agricultura y la pesca, el medio ambiente, los transportes, la energía, la libertad, la seguridad y la justicia, o la salud pública -artículo 4 del Tratado-, casos en los que se requiere, no solo la aprobación del Parlamento, sino también la de todos y cada uno de los Estados miembros.

 El Tratado no afecta solo a las competencias exclusivas de la Unión, sino que aborda varios de los temas enumerados en el citado artículo 4, por lo que -al entrar  dentro de la categoría de acuerdos  mixtos- requeriría la aprobación unánime de todos los Estados miembros, además de la del Parlamento. Sin embargo, el Consejo y la Comisión lo han calificado erróneamente de “acuerdo exclusivo” y excluido la participación de los Estados miembros, incluida España, con la connivencia del Gobierno español, que ya se había autoexcluido del mismo, al renunciar a tener la última palabra sobre el tema cuando aceptó el mandato negociador de la Comisión. Pecando por defecto u omisión, la incomprensible actitud del Gobierno español ha culminado con su automarginación del Tratado y su negativa a solicitar su aprobación por las Cortes, pese a las onerosas obligaciones que asume en cuanto único país fronterizo con Gibraltar. Concuerdo con Dastis en que hay pocas dudas sobre el carácter mixto del Tratado, como avalan “tanto los precedentes, como las materias sobre las que versan, que exceden con mucho de las competencias exclusivas de la Unión”. 

Erik Martel ha planteado una importante cuestión de interpretación, al señalar que -incluso si se admitiera el carácter exclusivo del Tratado- podría no ser necesaria la aprobación del Parlamento Europeo por tratarse de un Acuerdo de asociación sectorial o técnica de los previstos en el artículo 217 del Tratado de Funcionamiento, en cuyo caso bastaría la consulta a la institución. Ésta es la fórmula que está considerando la Comisión y que apoya el Gobierno español para evitar que el Tratado pueda ser rechazado por los eurodiputados, pero esta interpretación me parece bastante forzada. , 

Conclusión

La autoexclusión de España del Tratado le da al mismo un sentido de irrealidad, porque sus disposiciones hablan continuamente de las relaciones entre Gibraltar y la UE, y de que hay que derribar las barreras entre el Peñón y la Unión y mejorar su comunicación por carretera, cuando el único Estado afectado por estos compromisos es España, que forma parte de la UE, pero no es la Unión. Resulta además incongruente que el Tratado prevea que, a los cuatro años de su entrada en vigor, España -que no es parte en el mismo- pueda pedir a la UE que lo denuncie, y la Comisión deba hacerlo.

El Tratado de Utrecht -aunque esté desfasado y sea contrario al Derecho Internacional vigente por contener disposiciones contrarias al “ius cogens”- es el único fundamento justificativo de la soberanía del RU sobre el Peñón, y no puede ser modificado unilateralmente por la potencia colonizadora, ni mucho menos por los gibraltareños. El RU lo ha violado cuando le ha placido, aprovechándose de su prepotencia militar y naval, y de la debilidad y la buena fe de los Gobiernos españoles, pero no puede exigir la aplicación de las disposiciones que lo benefician e ignorar las que le perjudican. Según Martel, el Tratado fortalece la situación colonial de Gibraltar y consagra la renuncia “de facto” de España a la consecución de la integridad territorial del país. No solo refuerza la cesión de la colonia al RU, sino que supone la anuencia implícita a la anexión por éste una parte del istmo en el que se fijó la frontera entre España/UE y la última colonia que queda en Europa. El Gobierno español ha dinamitado la reivindicación histórica de España sobre Gibraltar y renunciado a la integridad territorial de la Nación. 

En efecto, al aceptar por el Tratado que los agentes españoles ejerzan los  controles fronterizos en el aeródromo militar, establecido ilegalmente en una parte del istmo usurpado -ya que nunca fue cedido por tratado alguno, como reconoció en 1981 el propio Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comunes-, el Gobierno español ha aceptado implícitamente la anexión de la mitad del istmo en la que se construyó dicho aeródromo, hoy utilizado también para vuelos civiles, e incluso está prevista la creación de una empresa conjunta hispano-británica para su gestión. Es lo que Martel ha calificado de “cuarto Gibraltar”, el espacio aéreo suprayacente. El RU considera espacio aéreo propio, no ya el suprayacente al istmo ocupado, sino incluso  partes del Campo de Gibraltar. Mantiene que su derecho al sobrevuelo se ha consolidado por su ejercicio continuado durante años ante el silencio español y alega que ha adquirido la posesión de la parte del istmo ocupada por usucapión, pero -como ha observado Pablo Antonio Fernández- no pueden basarse en semejante figura jurídica, porque la ocupación supuso, desde su origen, una violación del derecho y -según el principio general, “de la injusticia no nace el derecho” – “Ex iniuria nec oritur ius”-..

No todos los Estados miembros están de acuerdo con el Tratado, pero, por la artera maniobra de la Comisión y del Consejo de calificarlo como “acuerdo exclusivo”, no pueden expresar su opinión, aunque sus eurodiputados sí podrán hacerlo en el Parlamento y las espadas están en alto. Según ha observado Fernández, es impresionante la cantidad de artículos que dedica el Tratado a cuestiones ajenas a las competencias exclusivas de la UE, como la cooperación judicial o policial, o los tipos de Acuerdos administrativos que España tendrá que firmar con el RU o con las autoridades de Gibraltar. La calificación jurídica del Tratado es tan importante por sus incidencias en la determinación  de quienes tendrán que aprobarlo, que se debería plantear la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que decida.

Para terminar con la última colonia en Europa y cumplir la Carta y las resoluciones de la ONU, el RU debería de negociar de buena fe la descolonización del territorio no autónomo de Gibraltar y su devolución a España. Con este propósito, los Gobiernos españoles han presentado propuestas razonables con fórmulas basadas en la soberanía compartida, que encajan como un guante en la Constitución, que establece que “las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas” -art.143-1- y que las Cortes podrán ”autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial” –art.144-b)-. Gibraltar cumple estas condiciones, por lo que, para solucionar el conflicto, basta con un mínimo de buena fe y de espíritu de cooperación del RU con un país amigo y aliado en la OTAN. 

La solución está a mano, pero no mediante un Tratado que es un dislate político y una chapuza jurídica, y que resulta inaceptable al 100%. El Tratado acordado supone un flagrante fracaso del Gobierno español, que ha promovido unos textos jurídicamente imprecisos y políticamente inaceptables, que suponen tirar por la borda la brillante labor realizada por la diplomacia española en el marco de la UE y de la ONU, y que ha llevado a ésta exigir al  RU la descolonización de Gibraltar y su devolución a España. Cuando, tras el Brexit, nuestro país había logrado el apoyo de los miembros de la Unión a sus legítimas aspiraciones, el Gobierno de Sánchez no solo no ha aprovechado tan magnífica ocasión, sino que ha hecho concesiones desmesuradas al Peñón y a sus habitantes. Se ha autoexcluido por completo de “iter” del Tratado, pese a habérsele otorgado la última palabra sobre el mismo, se ha ausentado de la fase final de la negociación y se ha negado a ser Parte en el Tratado, e incluso a pronunciarse sobre él, al abstenerse de solicitar su obligada ratificación por las Cortes, lo que supone -como ya he dicho con anterioridad- “una inconmensurable felonía rayana con la traición”. 

El Gobierno español ha dado sobradas muestras de cómo se realiza una mala negociación y su actuación podría estudiarse en las escuelas diplomáticas y en las universidades como un anti modelo de libro. Ha cedido y hecho concesiones excesivas a la parte contraria antes de iniciarse la negociación; no ha defendido los intereses permanentes de España, ni apoyado sus reivindicaciones para recuperar la integridad territorial de la Nación, cuando se encontraba en una situación inmejorable de superioridad jurídica y política; ha insistido en sus errores pese al cable que le lanzó la Comisión al dar a su delegación negociadora un mandato más favorable para España que el conseguido en el Acuerdo hispano-británico de Nochevieja; se ha negado a involucrarse en la negociación; no ha informado a las Cortes, ni a la opinión pública, de los avatares de la misma; ha aceptado la calificación injustificada y abusiva del Tratado como “acuerdo exclusivo” de la UE para no ser Parte en él y, así, eludir la ratificación parlamentaria; ha presionado para que no se publicara el texto del Tratado negociado; ha reforzado la presencia  de las fuerzas armadas británicas en la base naval y en el aeródromo militar, transformado en aeropuerto civil; ha condonado las violaciones del Tratado de Utrecht; y -sobre todo- ha aceptado implícitamente la soberanía del RU sobre una parte del istmo que -a diferencia del Peñón- nunca fue cedido a los británicos.

Martel ha resumido la situación con ironía cercana al sarcasmo, al afirmar que el Gobierno español ha aceptado la inoperatividad del Tratado de Utrecht y la tesis británica de la ocupación adquisitiva. “El Tratado en cuestión es, en realidad, lo más parecido a una burra cojitranca, con la que el RU obtiene prácticamente todo lo que desde siempre ha deseado de España, a cambio de vacuas volutas de humo. El ministro Albares ha tratado de vendérnoslo lanzando al ruedo un enmarañado articulado a modo de muleta, tras la que esconde un morlaco empitonado que aspira a distraer nuestra atención sobre el hecho de que se trata, entre otras cosas, de un acuerdo asimétrico y falto de proporción y, sobre todo, que no resuelve el problema de fondo. Aplica una tirita a una herida infectada en el costado de España, en lugar de sanearla con él valioso apoyo de nuestros socios europeos”. No se trata, añado yo, de un problema de forma –las deficiencias de la diplomacia española para negociar adecuadamente-, sino de fondo: la falta de interés del Gobierno de Sánchez por recuperar Gibraltar y el abandono de una política ancestral dirigida a recuperar la integridad territorial de España.