El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) suele dictar sentencias de gran rigor jurídico, pero a veces se le escapa alguna en la que el aspecto político se impone sobre el legal, como ha sido el caso de los dos últimos fallos emitidos por el Tribunal el pasado 16 de julio, en respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas y por la Audiencia Nacional, relativos a la Ley 1/2024 de Amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña (LoA). Según  ha observado la profesora Teresa Freixes en “Inconsistencias europeas” -publicado en “Artículo 14”-, no es cierto que el TJUE haya avalado la LoA, como pretenden el Gobierno y el secesionismo, sino que ha afirmado que la malversación de los condenados -que no niega- no ha afectado los intereses financieros de la UE , y que los actos de terrorismo no pueden ser amnistiados si comportan graves violaciones de derechos humanos. Ha considerado que algunas disposiciones de la Ley vulneran la tutela judicial efectiva, pero niega inconsistentemente el carácter sistemático de estas vulneraciones, ya que una sola vulneración de un derecho fundamental -como el de la tutela judicial- justificaría la incorrección de la ley que la produce. El Tribunal no debería haber entrado en si la LoA facilitaba o no la reconciliación en Cataluña, porque ésta no era la cuestión que se le había planteado. Tampoco debería haberse pronunciado sobre el conjunto de la Ley, sino solo sobre aspectos concretos de la misma que le fueron planteados por los dos tribunales españoles requirentes. 

Formalmente, la LoA es impecable porque  -como señaló el Tribunal Constitucional en la sentencia que la avaló- fue debatida y aprobada por el Parlamento de un Estado democrático. Lo de que fue debatida es un “wishful thinking” porque fue impuesta por el Gobierno utilizando procedimientos arteros, en contra de lo indicado por la Comisión de Venecia, que le recomendó que se tomara su tiempo y negociara con los partidos de la oposición para tratar de lograr el mayor consenso posible, y que la norma fuera adoptada por mayoría cualificada, pero el Gobierno hizo justamente lo contrario. En vez de un proyecto de ley, el Grupo Parlamentario socialista presentó una proposición de ley, con lo que se prescindió de los informes preceptivos de los órganos consultivos, se impuso un procedimiento de urgencia, se violaron los derechos de los diputados de la oposición al ignorarse sus enmienda, y la ley fue adoptada por un estrechísimo margen de 4 votos. Como ha señalado Freixes, legitimar una norma por el solo hecho de haber emanado de un Parlamento es un debate superado -también adoptaron leyes los Parlamentos nazi o soviético-. Hay además un decisivo argumento para cuestionar el constitucionalidad de la LoA, basado en la prohibición en la Constitución de los indultos generales, por lo que -según David Mejía en su artículo “El TJUE no absuelve la amnistía” en “El Mundo”-, conforme al principio “a minore, ad maius”, si se prohíbe lo menos, queda prohibido lo más. Amén de que los diputados constituyentes rechazaron dos enmiendas que proponían la inclusión de la amnistía en el texto constitucional. Al margen de que se hubieran aceptado o no las enmiendas, seguiría existiendo el problema de la adopción de una ley arbitraria mediante maquinaciones espurias, revestida de una justificación tan solemne como inverosímil. “Con independencia del aval del TJUE, la Ley es una indecencia moral, al haber sido creada con fines políticos para asegurarse unos votos”.  El respaldo legal no anula la corrupción motivacional de una norma hecha a medida de unos delincuentes. “Las sentencias pueden cerrar un litigio; no redimen una indecencia moral”.

Antecedentes del caso 

Antes de las elecciones del 23-J, Sánchez afirmó que su Gobierno jamás concedería una amnistía a los sediciosos catalanes porque no entraba dentro de la Constitución y, en el Decreto por que se indultó a los sediciosos políticos catalanes, se indicaba que la amnistía era claramente inconstitucional. El presidente del Gobierno declaró que los actos delictivos cometidos el 1-O constituían delitos de rebelión, y que Carles Puigdemont era un prófugo al que él traería por la oreja para que rindiera cuentas ante la justicia. El PSOE no incluyó la concesión de la amnistía en su programa electoral y durante la campaña se mostró contrario a su concesión. Sin embargo, cuando Sánchez salió a la terraza de la sede de Ferraz en la noche del del 23 de julio de 2023 para proclamar que eran  más, se dio cuenta de que para poder forma un Gobierno “progresista” eran indispensables los 7 votos del escasamente progresista Junts per Catalunya, y Puidegmont exigía para cedérselos la concesión de una amnistía total. El presunto presidente hizo de la necesidad virtud, por el bien de la nación, y dio una de  sus habituales volteretas ideológicas y, lo que antes de esa fecha era imposible, se convirtió en justo y necesario.

Sánchez encomendó la tarea de elaborar el proyecto de ley al abogado de Puigdemont -el delincuente togado Gonzalo Boye- y al tri-ministro Félix Bolaños, bajo la supervisión del prófugo, que iba introduciendo enmiendas para hacer frente cualquier eventualidad perjudicial, como cuando, para excluir de la aplicación de la amnistía los delitos de terrorismo previstos en la Directiva UE-2017/541, se exigiera que los hechos delictivos fueran realizados de forma intencionada y causaran graves violaciones de derechos humanos. El problema fue que los redactores eran tan incompetentes, que incluyeron algunas disposiciones que han permitido a los jueces españoles paliar algunos de los efectos más negativos de la Ley y eludir su aplicación.

El Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional plantearon una serie de cuestiones prejudiciales al TJUE y varios parlamentarios del PP presentaron un recurso de inconstitucionalidad ante el TC, que se apresuró a dictar su sentencia 137/202, de 256 de junio, antes de que lo hiciera aquél, con el fin de influir sobre el tribunal comunitario. Los senadores mantuvieron que no todos los terrorismos penalizados en la Directiva 2017/541estaban excluidos del alcance de la amnistía, pues eran delitos pluriofensivos, por lo que excluir la aplicación de la norma penal a los mismos ponía en peligro el orden político y la paz social, y contradecía los principios de seguridad jurídica y de legalidad penal. La posición del Tribunal ha sido la siguiente: 1) el legislador puede regular cualquier materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente -según esta interpretación maximalista, el legislador podría regular la esclavitud o la mutilación genital-; 2) al ser diferentes los indultos generales y la amnistía, no cabía extender a ésta la prohibición de aquellos establecida en la Constitución -lo que iba contra la lógica, porque si se prohíbe lo menos, con mayor motivo se debería prohibir lo más; 3) de que los constituyentes rechazaran dos enmiendas sobre la inclusión de la amnistía en la Constitución, no cabía deducir que ésta la prohibiera -el silencio de la Constitución implica su prohibición-; 4) la concesión de la amnistía no responde necesariamente a una transacción política entre el candidato a la investidura y los políticos condenados -basta ver el giro copernicano de Sánchez sobre la amnistía antes y después del 23-J-; 5) dado que la amnistía es una institución excepcional, deberá responder a circunstancias excepcionales, como las que se produjeron durante el proceso separatista catalán -aquí el TC compró la burra tuerta del preámbulo de la LoA: reconciliación, cohesión social, mayor convivencia de los ciudadanos, integración de las diversas sensibilidades políticas, superación de tensiones, normalización política tras la excepcional aplicación del artículo 155…-.

Durante la instrucción del caso en el TJUE, el jurista de la Comisión Europea, Carlos Urraca, manifestó que era contrario a la vigencia del Estado de Derecho intercambiar apoyo político por impunidad y que se trataba de una autoamnistía, porque la Ley formaba parte un acuerdo político para lograr la investidura de Sánchez y porque los votos de los beneficiarios habían sido fundamentales para su aprobación en las Cortes. “Si el respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica es contrario al principio del Estado de Derecho, parece que en el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario”. Por el contrario, el abogado general del TJUE, Dean Spielman, discrepó de la opinión de Comisión y, al igual que el TC, asumió acrítica y superficialmente el alegato de los nacionalistas catalanes De conformidad con el preámbulo de la LoA, mantuvo que la Ley era  del todo compatible con el Derecho comunitario, porque no afectaba adversamente a los intereses financieros de la UE, respetaba la Directiva Europa contra el terrorismo y no suponía una autoamnistía. Como señaló “El Mundo”, Ley era el resultado de un texto desconectado de la verdad material que debería haberlo eliminado, y permitía que la Unión legitimara la arbitrariedad. El TJUE, por desgracia, no se ha apartado ni un ápice del falso testimonio de Spielman.

No afectación de los intereses financieros de la UE

Según el TJUE, la aprobación y aplicación de la LoA corresponde a los Estados miembros y el control de la UE debe limitarse al comprobar si existen problemas sistémicos de tutela judicial o si  el efecto útil de las normas concretas menoscababa el derecho de la Unión. La sentencia C-523/24 ha estimado que no existía afectación los intereses financieros de la UE por la extinción de la responsabilidad contable de los gastos ligados al referéndum ilegal del 1 de octubre de 2017 y a la promoción exterior del proceso independentista producidos entre 2011 y 2017. El Tratado de Funcionamiento de la UE “no se opone a una norma nacional que amnistía los actos de responsabilidad contable ejecutados en el contexto de actividades políticas dirigidas a conseguir la independencia de una parte del territorio nacional de un Estado miembro y referente a fondos que no procedan del presupuesto de la UE,  por el motivo de que esa independencia habría podido ocasionar una reducción de los recursos propios de la Unión”. El TJUE no parece compartir la opinión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) que rechaza cualquier acto dirigido a la secesión de una parte del territorio de un Estado si se realiza contra la ley, y encuentra normal que el Gobierno autonómico de Cataluña realizara actividades políticas tendentes a escindirse del Estado español. Un eventual perjuicio no puede inferirse únicamente de un perjuicio ocasionado al presupuesto nacional, ni de una hipotética reducción de la renta nacional bruta vinculada a una eventual secesión de una parte del territorio de España. La UE da muestras de su egoísmo y falta de solidaridad con sus Estados miembros, cuando no le preocupa que la malversación perjudique a cualquiera de ellos, siempre que no afecte a los intereses financieros de la Unión.

La sentencia constata que no se ha podido probar que la malversación producida haya incidido en los intereses financieros de la UE, porque los problemas de procedimiento de la LoA lo han dificultado. El TJUE ha devuelto la pelota a los tribunales españoles y el Tribunal de Cuentas tendrá que volver a examinar la cuestión a la luz de la sentencia. En cualquier caso, el Tribunal Supremo(TS) no exonera a Puigdemont y el magistrado instructor Pablo Llarena mantiene la orden de detención contra el prófugo, al amparo de la propia Ley, que excluye de la amnistía cualquier apropiación de fondos públicos que fuera llevada a cabo con el propósito de tener un beneficio de carácter personal o partrimonial. El instructor argumento en su auto de 2024 que tanto Puigdemont, como Antonio Comín y Lluis Puig, tenían “la decisión última sobre la disponibilidad de los fondos públicos confiados al Gobierno de la Generalitat de Cataluña y que la utilizaron para hacer frente a los costes inherentes al referéndum que ellos mismos quisieron impulsar”. Fueron ellos quienes concibieron el plan para lograr la independencia de Cataluña y adoptaron un acuerdo de gobierno para asumir determinadas facturas desde sus departamentos. En consecuencia, los actos de disposición del patrimonio de la administración estuvieron radicalmente vinculados a un beneficio personal y tuvieron un marcado carácter patrimonial, al haber permitido que los encausados obtuvieran determinados bienes y servicios sin disminución de su peculio o patrimonio. Nada impedía que el legislador hubiera ampliado cualquier malversación que cumpliera con los requerimientos temporales y tendenciales establecidos, ya que así lo hizo con los delitos de desobediencia, prevaricación o usurpación de funciones publicas, pero no con la malversación. La Sala de lo Penal del TS razonó de forma similar, cuando rechazó amnistiar la malversación del resto de los líderes del procès, los cuales han recurrido en amparo al TC, y éste se pronunciará al respecto después del verano. La sentencia del TJUE no ha cambiado nada, ya que las disposiciones de la LoA siguen siendo las mismas.

Aplicación de las normas comunitarias sobre terrorismo 

La sentencia 661/24 ha destacado que la Directiva 2017/541 no regula los mecanismos nacionales para la extinción de responsabilidad penal de los actos de terrorismo. Según el TJUE, la Ley fue adoptada por las Cortes para “reducir las tensiones institucionales y políticas, y facilitar un escenario de reconciliación”. Este falaz mantra -expuesto en el prólogo de la LoA e incluso en su título- se repite hasta la saciedad a lo largo de la sentencia y es la base argumental en que se funda la extinción de responsabilidad penal por los delitos de terrorismo, ocultando la triste realidad de que el Gobierno no impulsó la Ley para lograr la reconciliación y la “normalización” en Cataluña, sino porque necesitaba los 7 votos de Junts para la investidura de Sánchez.

La LoA no priva de efectos útiles a la Directiva, si bien solo excluye de la amnistía los actos delictivos realizados intencionadamente que provoquen graves violaciones de los derechos humanos. Según Freixes, la Ley introdujo a propuesta de Boye esta exorbitante cláusula que no está contenida en la Directiva. El Gobierno mantiene que los terroristas tendrían que hacer cosas terribles para que se considerara que violaron lo derechos humanos, pero en ninguna norma se establece cuál es el grado de violencia requerido para que esto ocurra y, en último término, la cuestión tendrá que ser valorada por los jueces españoles.

Al aplicarse la Directiva deben tenerse en cuenta los objetivos legítimos perseguidos y su necesaria existencia en una sociedad democrática, y excluir cualquier forma de arbitrariedad o discriminación. En su artículo 3, prevé que los Estados tomarán las medidas necesarias para garantizar que actos terroristas puedan perjudicar gravemente a un país, y menciona- entre otros- los atentados contra la integridad física de las personas -p° 1-b)-, la destrucción de instalaciones o infraestructuras públicas, sistemas de transporte o propiedades privadas, que puedan poner en peligro vidas humanas o causar gran perjuicio económico -p° 1-d)-, l -, la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos o armas, con el fin de intimidar a la población -p° 1-g)-, y desestabilizar gravemente las estructuras políticas, económicas o sociales -p° 2-c)-. Todos y cada uno de estos actos terroristas fueron cometidos por miembros del Comités de Defensa de la República, como ha testimoniado Freixes, que lo sufrió en su propia carne. Pero, incluso si se aceptara la abusiva exigencia de requerir que se produzcan graves violaciones de los derechos humanos, esto es lo que hicieron los CDR, especialmente -aunque no únicamente- durante su asalto al aeropuerto del Prat.  Intentaron apoderarse de la torre de control -lo que, de haberlo conseguido, habría supuesto un gravísimo riesgo para la seguridad del tráfico aéreo-, bloquearon carreteras y vías férreas, impidieron el acceso a la terminal y provocaron la muerte de un pasajero francés, emplearon un violencia extrema y agredieron con saña a las fuerzas de seguridad y al personal aeroportuario, y utilizaron explosivos y otras armas letales. ¿Acaso estas acciones no suponen graves violaciones de los derechos humanos? Pues, para el TJUE, estos angelitos deberán ser amnistiados, porque en todo momento actuaron para conseguir la reconciliación en Cataluña.

Falacia del preámbulo dela LoA y concesión de una autoamnistía

El preámbulo de la LoA y buena parte de su contenido son una auténtica “milonga”. Para maquillar su justificación basta -como ha comentado Iosu de Miguel-con el largo preámbulo de un jurista con alma de literato, sobre todo cuando su autor es uno de los beneficiarios de la amnistía. Ésta “se configura en el ordenamiento como me he adecuado para abordar circunstancias políticas excepcionales qué en el seno de un Estado de Derecho, persigue la consecución del interés general, como puede ser la necesidad de cooperar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como en una integración de las diversas sensibilidades políticas”. Lo que el legislador ha pretendido

ha sido “excepcionar la aplicación de normas vigentes a unos hechos acontecidos en el contexto del proceso independentista catalán en aras del interés general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de Derecho, Generar un contexto, social político e institucional que fomente la estabilidad económica y el progreso cultural y social, tanto en Cataluña como el conjunto de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto político”. Un pilar básico de la Ley es “la necesidad de abordar la situación excepcional en pro del interés general, apostando por un futuro de entendimiento, diálogo y negociación entre las distintas sensibilidades políticas, ideológicas y nacionales. Una sociedad que pretende avanzar desde un punto de vista democrático debe tener una capacidad de favorecer y ubicar entre sus prioridades la convivencia, el diálogo, el respeto y el eventual entendimiento entre diferentes posiciones y reivindicaciones políticas democráticas”.  Se enmarca en la necesidad d se e superar la situación de alta tensión que se vivió en la sociedad catalana desde finales de 2011 “,que consagra así legalmente la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para la cohesión y el progreso de la sociedad catalana, en el entendimiento de que el refuerzo de la convivencia justifica la presente Ley de Amnistía, que supone un punto de inflexión con la finalidad de superar obstáculos y mejorar la convivencia, avanzando hacia la plena normalización de una sociedad plural”. El texto añade que, en aras de un objetivo de reconciliación nacional o en la búsqueda de un compromiso político, puede “concebirse la amnistía concedida de esta manera como un instrumento adecuado para apaciguar un conflicto político o social mayor”. ¡Pedro y Carles en el País de las Maravillas! 

Los dirigentes independentistas catalanes no han tardado en confirmar la falacia de esta solemnes declaración de ansias de reconciliación nacional. 1) Puigdemont: La amnistía es europea y la represión española; la sentencia del TJUE es un triunfo del independentismo, pues no he dejado ningún refugio a través del cual se pueda discutir nuestra victoria. 2) Junqueras: La LoA es una clara victoria del independentismo; aunque sea un importante paso, la sentencia no es suficiente. 3) Turull: La sentencia es una victoria de Junts y, si alguien piensa que el conflicto entre España y Cataluña se ha acabado, está muy equivocado, porque es un revulsivo más que nos carga de razones para seguir trabajando por la independencia de Cataluña. 4) Comín: La sentencia es una gran victoria del independentismo, largamente luchada y merecida. Puigdemont y Comin han denunciado a España ante la Comisión Europea por no aplicar el Derecho comunitario. Resulta encomiable este espíritu de reconciliación y el ardiente deseo de diálogo del independentismo con las fuerzas políticas no nacionalistas.

Pese a que la LoA mencione en vano a la Comisión de Venecia, ésta ha desacreditado el elogioso y autocomplaciente  preámbulo, al comentar que contenía información sobre la reconciliación no contrastada e incorrecta, al no haber sido confirmada empíricamente. El TJUE no había tenido en cuenta la opinión de la Comisión, ni las sentencias del TEDH que rechazaron los recursos de Junqueras y de los Jordis contra la suspensión en sus cargos tras ser imputados por sedición, al perseguir el fin legítimo de garantizar el orden constitucional y democrático, o que señalaron que la Constitución no podía ser modificada por medios distintos a los en ella previstos. Como señaló el jurista de la Comisión, Urraca, se trataba de una autoamnistía, porque la Ley fue redactada por los futuros beneficiarios de la amnistía y se requirieron sus votos para ser aprobada en el Congreso, y porque obedeció a un trueque de votos por amnistía. Cabe de calificar de autoamnistía un acuerdo político por el que quien gobierna garantiza la impunidad de sus socios a cambio de su apoyo parlamentario”. Para “El Mundo”, la amnistía ha sido “una norma corrupta en su origen, aprobada ‘ad hominem’ y redactada por sus propios beneficiarios”. En definitiva, una autoamnistía de libro. Y si no, que venga el presidente Lenaerts y lo vea.