La salida de Gran Bretaña de la UE dejó a Gibraltar en una situación sumamente precaria, al quedar convertido en un enclave cercado con una verja construida en 1908 por los británicos en medio del istmo que separa el Peñón de España, que se ha convertido en frontera exterior de la Unión con la colonia. Sin la cobertura del Reino Unido tras su abandono de la UE y la supresión del régimen jurídico comunitario que le era aplicable, Gibraltar quedó en un estado de gran vulnerabilidad. El Gobierno español, en vez de aprovechar esa coyuntura favorable para apretarle las tuercas a un municipio español irredento de 38.500 habitantes, que se niega a reintegrarse en la nación a la que geográfica, histórica y políticamente pertenece, ha acudido a salvaguardar los intereses del pueblo gibraltareño y a concederle “gratis et amore” un status privilegiado dentro del “espacio Schengen”, al que no tiene derecho y que en modo alguno merece. El Gobierno ha perjudicado su reivindicación histórica de conseguir la integridad territorial de España y proporcionado un balón de oxígeno a la colonia para que consolide su posición internacional al margen y en contra de España.

Documento-marco hispano-británico para las negociaciones entre la UE y Reino Unido

Mientras Gran Bretaña formó parte de la UE, las instituciones comunitarias y los Estados miembros adoptaron una actitud de exquisita neutralidad en su conflicto con España por la cuestión de Gibraltar, pero al producirse la ruptura británica con la Unión, la situación cambió de forma considerable, pues tanto unas como otros apoyan ahora a España. El 25 de noviembre de 2018, el Consejo y la Comisión Europea declararon que Gibraltar no estaría incluido en el ámbito de aplicación territorial de los Acuerdos entre la Unión y Gran Bretaña, lo que no era óbice para que se pudieran celebrar tratados separados entre ambas Partes respecto a la colonia. Sin perjuicio de las competencias de la UE y con pleno respeto a la integridad territorial de sus Estados miembros, dichos tratados requerirían el acuerdo previo de España. Por una vez, España se situaba en posición de ventaja sobre Gran Bretaña en la cuestión de Gibraltar, al contar con el  apoyo de la Unión, pero desaprovechó esa situación ventajosa al acordar el 31 de diciembre de 2020 con el Reino Unido un “Marco propuesto para un instrumento jurídico entre el Reino Unido y la UE que establezca la futura relación de Gibraltar con la Unión”. No se trataba  de un acuerdo propiamente dicho, sino de un “non paper”, un documento informal que recogía sugerencias y propuestas a modo de directrices para la elaboración del requerido Acuerdo entre la UE y Gran Bretaña sobre Gibraltar, que, aunque no comprometía jurídicamente a los firmantes, suponía un compromiso político y moral. El entendimiento hispano-británico no podía ser más nefasto para los intereses de España y beneficioso para los de Gibraltar, porque ofrecía importantes, innecesarias e injustificadas concesiones a los gibraltareños, sin apenas beneficios para los españoles. Para Felipe Sahagún, gracias a la generosidad del Gobierno, se pasó del “Gibraltar español” al “Gibraltar europeo”, y se regaló sin contrapartidas a los habitantes del Peñón un status privilegiado que no había conseguido en los 47 años en que Gran Bretaña había formado parte de la UE. 

Durante las negociaciones sobre la salida del Reino Unido de la UE, España  consiguió que ésta le concediera la última palabra en las relaciones con Gibraltar, pero el Gobierno español está jugando mal esta magnífica baza y metiéndolo de tapadillo en el espacio Schengen con el falaz pretexto de que había que avanzar hacia una “zona de prosperidad compartida” en el Campo de Gibraltar. El problema es que esa prosperidad está lejos de ser compartida, pues aumenta allende la verja, a medida que disminuye aquende la misma, y la situación se agudizaría aún más si se plasmaran en el Acuerdo los criterios acordados en las nefastas negociaciones hispano-británicas de 2020. 

 En el documento se afirmaba que el marco propuesto no prejuzgaba la cuestión de la soberanía o la jurisdicción sobre el territorio, y que el Acuerdo contendría salvaguardias sobre sobre las respectivas posiciones jurídicas de España y del Reino Unido. Aunque esta disposición ofrecía una formulación aparentemente neutral y objetiva, no lo era tanto, ya que beneficiaba más a Gran Bretaña, que disfruta del “derecho de propiedad” sobre el Peñón de Gibraltar concedido por el Tratado de Utrecht y del “uti possidetis” de la mitad del istmo, que no le ha sido concedido por ningún instrumento jurídico internacional. Gran Bretaña ha tratado de que se considere a Gibraltar como una Parte protagonista en la controversia jurídica con España acerca de la soberanía sobre el Peñón, frente a la tesis tradicional española de que sólo ella y el Reino Unido eran Partes en el conflicto, y que los gibraltareños únicamente podrían participar en las negociaciones bilaterales como integrantes de la delegación británica. Esta posición fue, sin embargo, abandonada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, que aceptó a Gibraltar como un interlocutor válido en pie de igualdad con los dos Estados, y firmó con el “Gobierno” gibraltareño diversos acuerdos administrativos –“arrangements”- y memorandos de entendimiento en materia de cooperación. El documento-marco recomendaba el recurso a estos instrumentos para incrementar la cooperación entre las autoridades españolas y las gibraltareñas en materia de seguridad, fiscal, aduanera, judicial y medioambiental, que parecen auténticos tratados internacionales. Por otra parte, el subconsciente traicionó a los signatarios, pues –aunque el documento empezara por mencionar a los Gobiernos de España y del Reino Unido-, en muchas de sus disposiciones se hablaba sin recato de los Gobiernos de España y de Gibraltar, con la connivencia de la parte británica y ante el silencio y la pasividad de la Parte española, con lo que se consolidaba la posición de Gibraltar como un sujeto de Derecho Internacional “de facto”. El ministro principal del peñón, Fabián Picardo, ha reivindicado públicamente la soberanía de Gibraltar sobre su territorio.

El Acuerdo debería contener disposiciones que facilitaran la aplicación a Gibraltar del “acervo Schengen” y permitieran eliminar las barreras para la libre circulación de personas y de mercancías entre el Peñón y los países miembros de la UE. Se establecerían puntos de acceso a este espacio en el puerto y en el aeropuerto para realizar los controles gibraltareños y comunitarios. Aunque España fuera la responsable de la aplicación de las normas Schengen, delegaría en la Agencia Frontex la realización de los controles en territorio gibraltareño. El control del acceso a Gibraltar y al espacio Schengen sería compartido por las autoridades gibraltareñas y las españolas. Aquéllas decidirían en primer lugar sobre el acceso de las personas de conformidad con sus leyes y, a continuación, éstas tomarían sus decisiones de conformidad con la normativa comunitaria, siendo ambas autorizaciones cumulativas. Los visados de acceso serían expedidos por los consulados españolas y los permisos de residencia por las autoridades gibraltareñas, que solo los concederían cuando existieran vínculos reales con Gibraltar. Picardo afirmó que solo las autoridades de Gibraltar estarían autorizadas a expedir visados de entrada en su territorio, que los agentes de Frontex necesitarían la venia del Parlamento gibraltareños para realizar operaciones de control en el Peñón, y que ningún agente español ejercería funciones ejecutivas en el territorio.

El Acuerdo permitiría asimismo la libertad de movimiento de las mercancías, para lo que Gibraltar debería  adaptarse a la normativa aduanera de la UE, y España y Gran Bretaña removerían las barreras físicas entre el Peñón y el espacio Schengen, y suprimir los controles aduaneros en la verja fronteriza que debería desaparecer. El Acuerdo tendría que incluir las salvaguardias necesarias para evitar distorsiones en el mercado interior, que obligarían a Gibraltar a aplicar “sustancialmente” los aranceles y las medidas de política comercial de la Unión. La inclusión de este adverbio daba lugar a dudas sobre su interpretación, al limitar el alcance de la obligación y no determinarse quién era competente para decidir sobre si la aplicación de las medidas en cuestión había sido o no substancial.

Mandato de la UE para las negociaciones

La Comisión autorizó el 20 de julio de 2022 la apertura de negociaciones para un Acuerdo sobre Gibraltar y aprobó un mandato para la delegación negociadora, que corregía en algunos puntos el documento hispano-británico, y era más favorable que éste para los intereses españoles. El Acuerdo debería negociarse con pleno respeto a la integridad territorial de los Estados miembros y  del espacio Schengen y, para garantizar la plena protección de éste, el mandato preveía que los controles y las actividades de vigilancia de las fronteras exteriores de la UE serían realizados por España en el puerto y el aeropuerto de Gibraltar, en aplicación de las normas vigentes en la Unión. “Los guardias de frontera españoles tendrán todas las competencias necesarias para llevar a cabo los controles y vigilancia de fronteras y cumplir con las obligaciones subsiguientes”. La Comisión añadía en un comunicado que, en el control de dichas fronteras y en las circunstancias en que fuera necesario un mayor apoyo técnico y operativo, cualquier Estado –incluida España- podría solicitar la asistencia de Frontex. El texto del mandato corregía el compromiso asumido por el Gobierno español, que delegaba en la Agencia comunitaria la realización de esos controles en territorio gibraltareño. Los agentes españoles podrían denegar el acceso de terceros a Gibraltar, recibir las solicitudes de protección internacional, y detener a los infractores de las normas de Schengen. España tendría asimismo la competencia exclusiva para expedir visados de estancia de corta y larga duración, así como permisos de residencia a nacionales de terceros Estados.

El Acuerdo debería garantizar la aplicación de unas reglas equitativas de competencia en España y en Gibraltar, y tomar como punto de referencia los estándares de la UE para las ayudas de Estado, el empleo, el medio ambiente, las cuestiones fiscales, la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, Gibraltar tendría que aplicar las disposiciones del Código de Aduanas de la UE y las relativas a los impuestos, a la cooperación administrativa y a los estándares exigidos a los productos del Mercado único. Se debería aplicar en Gibraltar un sistema impositivo sobre las mercancías que estuviera alineado con el sistema español para evitar el diferencial de precios –especialmente para el alcohol, el tabaco y el combustible-, así como el contrabando o la desviación de comercio. Las autoridades españolas deberían tener acceso permanente y en tiempo real a cualquier información relevante en materia aduanera y se debería asegurar que el puerto de Gibraltar compitiera lealmente.

Gran Bretaña y Gibraltar reaccionaron con vehemencia contra la propuesta de mandato. El secretario del Foreign Office, Dominic Raab, afirmó que su Gobierno había dado muestras de flexibilidad en la búsqueda de un acuerdo que satisficiera a todas las Partes, por lo que estaba decepcionado de que no hubiera habido reciprocidad por parte de la Comisión, a la que instó a que recapacitara. Manifestó que el mandato entraba en conflicto con el acuerdo-marco alcanzado con España, socavaba la soberanía británica sobre Gibraltar y no podía servir de base para la negociación. Picardo, a su vez, expresó que el mandato hacía imposible llegar a un acuerdo. La principal objeción era que la propuesta no recogía el compromiso de que los agentes de Frontex realizaran los controles fronterizos, pues no podían aceptar que lo hicieran agentes españoles. 

El ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel Albares, se  apresuró a viajar a Londres para calmar la frustración británica y quitó hierro al asunto, al decir que se trataba de un simple mandato negociador que podía ser modificado por el Consejo Europeo o en el curso de la negociación. Añadió que había muchos intereses en juego entre España y Gran Bretaña y que, “en ese sentido, nosotros vamos a cumplir todo lo acordado el pasado 31 de diciembre”, cuando quien tendría que rectificar era el ministro, que debería haber apoyado el mandato de la Comisión en vez de diluirlo, ya que el documento hispano-británico era un disparate jurídico y un error político. La referencia de la Comisión en un comunicado a la posible intervención de Frontex no era un ardid burocrático de Bruselas, sino un reflejo de la normativa vigente en la UE.  Frontex podían ayudar a controlar las fronteras exteriores de la Unión si así lo solicitara el Gobierno español y lo aceptara el británico, pero España era la responsable última y garante de la aplicación del régimen de Schengen en Gibraltar. Era un órgano menor de la UE, sin personalidad jurídica internacional, que carecía de legitimidad y de capacidad jurídica para asumir “per se” la realización de los controles “in situ”. Se trataba de un error político considerable, porque el Gobierno español estaba malogrando una magnífica oportunidad para avanzar en la consecución de su objetivo de reintegrar Gibraltar a la soberanía de España con el apoyo de la UE y de la ONU. 

El 5 de octubre, el Consejo Europeo aprobó la propuesta presentada por la  Comisión, aceptando los esencial de la misma e introduciendo tan solo algunos cambios menores. En ese mes de octubre se celebró en Bruselas la primera sesión de las negociaciones británico-comunitarias, y con posterioridad se celebraron otras reuniones más que no consiguieron la adopción de un Acuerdo entre las Partes.

Declaración conjunta de la UE y del Reino Unido sobre las negociaciones

Tras 4 años y 18 rondas de negociaciones infructuosas por la terca negativa británico- gibraltareña a aceptar la presencia de agentes españoles en el territorio de Gibraltar, el 11 de junio de 2025, los representantes de las Partes -el comisario europeo Maros Sefcovic, y los ministros de Asuntos Exteriores británico y español, David Lammy y Albares, “junto con el ministro principal de Gibraltar, Fabián Picardo”, firmaron una ”Declaración conjunta sobre las negociaciones para un Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido en relación con Gibraltar”, que ahora se ha publicado en los medios de comunicación. En ella se salvan las respectivas posiciones de España y de Gran Bretaña en materia de soberanía y de jurisdicción. El principal objetivo del Acuerdo es “garantizar la prosperidad futura de toda la región”, para lo que “se eliminará la totalidad de las barreras físicas, los chequeos y los controles sobre las personas y las mercancías que circulen entre España y Gibraltar, preservando al mismo tiempo el Espacio Schengen, el Mercado Único de la UE y la Unión Aduanera”. En el ámbito de las personas, se establecerán controles fronterizos duales de Gibraltar y de la UE en el puerto y el aeropuerto de Gibraltar, que se llevarán a cabo mediante una plena cooperación entre las autoridades de la Unión y del Reino Unido/Gibraltar, suprimiendo todos los controles en el paso fronterizo entre Gibraltar y La Línea. Por parte de la UE, España realizará los controles Schengen completos y, por parte del Reino Unido, los controles seguirán llevándose a cabo como hasta ahora por las autoridades gibraltareñas. En el ámbito de las mercancías, se acordaron los principios que sustentarán la futura Unión Aduanera entre la UE y Gibraltar, eliminando los controles de las mismas. “Esto traerá confianza, seguridad jurídica y bienestar a los habitantes de toda la región, promoviendo una prosperidad compartida y unas relaciones estrechas y constructivas entre las autoridades gibraltareñas y las españolas” (¿?).

También se llegó a un acuerdo sobre los principios de imposición indirecta que se aplicarán en Gibraltar para evitar distorsiones. Se incluyen compromisos de igualdad de condiciones en materia de ayudas estatales, fiscalidad, trabajo, medio ambiente, comercio, transporte y lucha contra el blanqueo de dinero. Se trata de un acuerdo político y su texto jurídico deberá ser ultimado por los técnicos de los negociadores. Una vez acordado el texto y cumplidos los respectivos requisitos constitucionales, se procedería a la firma y a la ratificación del Acuerdo.
La BBC ha dado una versión más sutil y realista de la Declaración, al señalar que durante 5 años Gibraltar ha estado en el limbo tras el Brexit y que, con Acuerdo adoptado en principio, se colmaría el vacío legal existente creado por la salida de Gran Bretaña de la UE y se evitarían los efectos negativos que habría generado la aplicación del sistema europeo de control de fronteras -que debería haberse establecido tempo ha-. Según la Cancillería británica, si no se adoptara el Acuerdo, se crearía una “frontera dura” que podría costar cientos de millones de euros al año a la economía gibraltareña. Con el Acuerdo, Gibraltar pasará del limbo a la gloria.

Se logrará el gran objetivo de suprimir la verja, “el último muro de la Europa  continental”, construida precisamente por el Reino Unido en la mitad del istmo que une al Peñón con la península, en suelo español nunca cedido -y, por tanto, usurpado-, y sobre el cual construyó ilegalmente el Gobierno británico el aeródromo de la colonia, en el cual se podrán operar vuelos desde y hacia destinos europeos, lo que mejorará la conexión de Gibraltar con el continente.

Desde el punto de vista jurídico y económico, Gibraltar quedará integrado en la estructura euro-comunitaria del espacio Schengen y en la “futura” Unión Aduanera. Ello implicará ciertas adaptaciones, como la cooperación fiscal o el refuerzo de la lucha contra el blanqueo de capitales, aunque ello se hará sin excesivas prisas. El Gobierno gibraltareño se compromete a subir “poco a poco” los impuestos sobre productos como el tabaco, para evitar que haya una competencia desleal con los comercios de su entorno en suelo español. Asimismo “avanzará” hacia una mayor armonización fiscal con la UE, sin explicar ni el “cuándo”, ni el “cómo”. Marina Pila lo ha calificado con  acierto en “El País” de “acuerdo político histórico sin garantías”. 

Críticas a la Declaración y al Acuerdo

Tanto la Declaración como el Acuerdo pergeñado suponen un flagrante fracaso del  Gobierno español, al promover unos textos jurídicamente imprecisos y políticamente inaceptables, que suponen tirar por la borda la brillante acción realizada por la diplomacia española -tanto en el marco de la UE como de la ONU-, que llevaron a ésta  a exigir a Gran Bretaña la descolonización de Gibraltar y su devolución a España, de la que forma parte integrante. Ahora que, tras la “espantá” de la potencia colonial, España logró el apoyo de los miembros de la UE a sus legítimas aspiraciones, el Gobierno de Pedro Sánchez no sólo no ha aprovechado la ocasión, sino que ha hecho unas concesiones desmesuradas a los habitantes de un municipio de 6.7 kilómetros cuadrados y 38.500 residentes permanentes, que es además un paraíso fiscal. Sánchez ha tratado de salir del paso afirmando que se había alcanzado un acuerdo sin renunciar a las reclamaciones españolas sobre el istmo y la retrocesión de Gibraltar. “Después de tres siglos sin avances, la UE, el Reino Unido y España cerramos un acuerdo global en beneficio de los ciudadanos y de la relación con el Reino Unido”. ¿En beneficio de qué ciudadanos? De los de gibraltareños, obviamente, en detrimento de los habitantes del Campo de Gibraltar y de los españoles en general.

1.-Las espadas están aún en alto. Lo que se ha aprobado es un acuerdo político que  deberá plasmarse en un texto jurídico claro y vinculante, y el diablo está en los detalles y en la letra pequeña. Habrá que esperar a ver el texto final que deberá pronunciarse sobre posiciones e intereses contrapuestos y contradictorios difíciles de compaginar.

2.-La primera crítica cabe dirigirla a la presencia de Gibraltar como un protagonista del Acuerdo, en pie de igualdad con España, Gran Bretaña y la UE, cuando deberían ser sus representantes meros miembros de la delegación británica, como fue en el pasado hasta la concesión que le hizo Rodríguez Zapatero. Es una aberración jurídica conceder a una entidad municipal el “status” de una nación soberana.

3.-La Parte británica sigue objetando la presencia de policía española en territorio gibraltareño, pese a que España sea el Estado responsable de aplicar las normas de Schengen y, si se derribara la verja, sus agentes deberían controlar dicha aplicación en el territorio de Gibraltar. La pista del aeropuerto pertenece a la Royal Air Force y en el puerto hay zonas reservadas a la Armada británica, que incluso albergan submarinos nucleares. Habrá que ver el margen de acción de los agentes españoles en dichas áreas.

4.-Gibraltar es un paraíso fiscal donde se ubican empresas extranjeras que operan en España -especialmente empresas de apuestas “online”-y no pagan impuestos. No existen los impuestos del IVA, ni sobre el patrimonio, sucesiones o ganancias de capital. Los impuestos de sociedades son muy bajos -10%- y las ganancias procedentes del extranjero no tributan. El impuesto a las transacciones es de solo el 3% y el que afecta al tabaco, al alcohol y a los combustibles es muy reducido, lo que se  promueve el contrabando que padece la península. La Comisión ya ha propuesto sacar a Gibraltar de la lista de territorios de riesgo. Su acceso a una Unión Aduanera es una quimera.

5.-Se alega que la eliminación de la verja beneficiará a 15.000 trabajadores españoles, pero el beneficio es mínimo y sería más rentable para el Estado asegurarles una pensión a estos trabajadores transfronterizos. A quienes realmente beneficia es a los gibraltareños, que, sin esa mano de obra, tendrían que importarla de Marruecos u otros países, lo que supondría grandes dificultades y un considerable aumento del coste.

6.-Gibraltar viola las normas comunitarias sobre protección del medio ambiente con el vertido de sus aguas residuales a la bahía o los rellenos para ganar espacio al mar con el proyecto Eastside. También abusa del “bunkering”, que aumenta la contaminación.

7.-Lo de la prosperidad compartida es una falacia. Sin apenas recursos naturales, los gibraltareños gozan de la tercera renta “per capita” más alta del mundo: €92.000 frente a los €16.390 de sus “primos” del Campo de Gibraltar. Mientras la de aquéllos aumenta, la de éstos disminuye, aumentando la flagrante desigualdad. Las concesiones del Gobierno español permitirán a Gibraltar explotar su privilegiada situación de paraíso fiscal en del espacio Schengen, lo que estrangulará aun mas la economía de su Campo. 

Afirmar que el Acuerdo aumentará la confianza, la seguridad jurídica y la mejora de las relaciones entre las autoridades españolas y gibraltareñas, y fomentará la prosperidad y el bienestar compartidos en la región es un engañabobos. Los principales beneficiados serán sin duda los gibraltareños y los británicos. El Gobierno deberá explicar a la ciudadanía cuál es el urgente motivo y el especial interés que le mueven a salvaguardar de las adversas consecuencias del Brexit impuesto por el Reino Unido, a un Gibraltar que desprecia a España y facilita la evasión fiscal, el blanqueo de capitales, el contrabando y el tráfico de estupefacientes.