Polonia en la encrucijada

El Gobierno del partido Libertad y Justicia (PiS) de Polonia se ha enfrentado con la Unión Europea (UE) por su política iliberal y por sus intentos de controlar el poder judicial. El conflicto ha alcanzado su punto culminante cuando el Tribunal Constitucional ha dictaminado que el Derecho comunitario está supeditado al Derecho polaco. Según ha declarado a “El Mundo” Mauricio Wiesenthal, estos días estamos poniendo a Polonia entre paréntesis como europea, cuando fue nuestra frontera con el mundo eslavo y germánico, y la que sufrió particiones y destrozos de un lado y de otro.

Evolución histórica

Polonia ha sido un país mártir al tener el infortunio de estar rodeada por tres vecinos poderosos y codiciosos –los imperios de Rusia, Prusia y Austria-, quienes en 1795 se repartieron entre ellos su territorio y provocaron su desaparición como Estado. Tuvieron que transcurrir 123 años para que el pueblo polaco se librara de la ocupación extranjera gracias al Tratado de Versalles de 1919, que restauró la República. Poco le duraría su nueva fase de independencia, pues veinte años más tarde fue invadida y ocupada por tropas alemanas y rusas por decisión conjunta de Hitler y Stalin, lo que provocó el inicio de la II Guerra Mundial. Pese a que los polacos habían luchado junto a los aliados, el Acuerdo de Postdam de 1945 entre la URSS, Estados Unidos y Gran Bretaña no restituyó a Polonia todos sus territorios. La Unión Soviética retuvo la parte oriental de  Polonia, a la que le cedieron en compensación territorios de Alemania hasta la línea Oder-Neisse. En la Conferencia de Yalta, las tres potencias habían acordado establecer en Polonia un Gobierno de coalición, que favoreció a los comunistas en detrimento del Gobierno polaco en el exilio con sede en Londres, y el Partido Obrero Unificado de Polonia tomó el control del país. En 1948 se proclamó la República Popular bajo influencia soviética y Polonia ingresó en 1955 en el Pacto de Varsovia.

A partir de 1980 se inició una oleada de manifestaciones y huelgas organizadas por el sindicato Solidaridad –liderado por Lech Walesa-, con el apoyo de la Iglesia Católica y del Papa Juan Pablo II, que forzó al Gobierno de Wojciech Jaruzelski a declarar la ley marcial y a encarcelar a los manifestantes. El Partido Comunista iba perdiendo fuerza, sobre todo a raíz de la política reformista de Mijail Gorvachov y en 1988 se creó una Mesa de Negociación entre el Gobierno y la Oposición y  Solidaridad fue legalizada. En 1989 renunció Jaruzelski y se formó un Gobierno de coalición, Tras el triunfo en las elecciones de Solidaridad, se proclamó la República de Polonia y en 1990 Walesa fue elegido presidente y se inició un proceso de democratización.

En 1994 Polonia fue admitida en la UE como asociado y en 2004 como  miembro, junto con Hungría y Checoslovaquia. La admisión resultó un tanto apresurada, ya que ninguno de ellos cumplía plenamente los criterios de democracia de  Copenhague para pertenecer a la UE –especialmente en el ámbito de la justicia-, pero fue acelerada por Gran Bretaña –partidaria de ampliar la Unión para ralentizar el proceso de integración- y por Alemania –ansiosa de ganar mercados para la exportación de sus productos-. El 73.45% de los polacos votaron a favor del ingreso en la Unión. En 2007 el apoyo seguía siendo elevado, pero era significativo que el 55% fuera partidario de una Unión de Estados, y sólo un 22% favorecía una mayor integración con vistas a lograr unos Estados Unidos de Europa. Polonia es más atlantista que europeísta y confía más en Washington que en Bruselas. Ha desempeñado un papel poco destacado en el seno de la UE, pese a ser la quinta potencia demográfica y económica.

En 2005 accedió al poder el PiS dirigido por los Hermanos Lech y Jaroslaw Kaczynski, pero sólo lo detentaron hasta 2007, cuando ganó las elecciones la Plataforma Cívica de Donald Tusk. En 2015, el PiS ganó de nuevo las elecciones con mayoría absoluta de 235 escaños y los Kaczynski se repartieron la presidencia de la República y del Gobierno hasta la muerte en accidente aéreo de Lech. Jaroslaw dejó la presidencia del Gobierno para acceder a la del PiS y -aunque diera paso a Andrzev Duda y a Mateusz Morawiezki siguió siendo el factótum de la política polaca. En 2019, el PiS ganaó las elecciones con el 43.6% de los votos y formó un Gobierno de coalición con los partidos Acuerdo, del vicepresidente Jaroslaw Gowin -más moderado-, y Polonia Solidaria, del ministro de Justicia Zbigniev Ziobro –más radical-. Gowin se abandonó  la coalición en agosto de este año por su desacuerdo con el desarrollo de la reforma judicial y con la aprobación por el Segm de una Ley sobre Medios de Comunicación, que prohibía operar en Polonia a los medios cuyos propietarios no residieran en el país. El mermado Gobierno de coalición ha perdido la mayoría absoluta al quedarse con 221 diputados, pero no corre por el momento peligro, porque fácilmente podrá encontrar algunos tránsfugas que consoliden su precaria mayoría 

Actuación del Gobierno del PiS

El PiS es un partido conservador, nacionalista, populista, católico pre-conciliar, proteccionista en lo económico y euroescéptico. En el Parlamento Europeo se ha incorporado al Grupo de los Conservadores y Reformistas Europeos, junto con Vox con el que mantiene buenas relaciones. Quiere continuar en la UE, pero en sus propios términos y conservando su plena soberanía. Estima que la Unión debería beneficiar a Polonia y no al revés. Según ha declarado Kaczynski, el Gobierno quiere ser miembro de la UE, pero manteniéndose como un Estado soberano, sin injerencias inaceptables de las instituciones de la Unión. Se ha situado en el lado bueno de la Historia, como la auténtica heredera de las Comunidades creadas por Monnet y Schumann. 

Como ha señalado el diputado de Vox, Javier Contreras – en un artículo en “El Debate” titulado significativamente “Polonia, bastión de la Europa verdadera”-, los medios de comunicación presentan la imagen de una Polonia euroescéptica en vertiginosa caída hacia el fascismo, cuando en la realidad es  el único país de la Europa actual en el cual se habrían sentido a gusto los fundadores de la CEE, pues eran unos cristianos a los que habría escandalizado la perspectiva de género, el aborto o las charlas LGTBI en los colegios. “¿A dónde va una UE que cada vez se aleja más del diseño originario de un Mercado Común facilitador del tráfico de bienes y de personas, deslizándose hacia un supuesto Estado que impondría como ideología oficial un totalitarismo blando woke?”. El trasfondo del conflicto entre Varsovia y Bruselas no es tanto jurídico como ideológico. La UE hostiga a Polonia porque sabe que allí está tomando forma una alternativa conservadora al neo-totalitarismo progre. Sin compartir las afirmaciones radicales del profesor sevillano, creo que algo de razón lleva. Como ha observado Wiessenthal, “no podemos construir una Europa en la que la burocracia de Bruselas olvide los valores judeocristianos, la patria y las tradiciones transmitidas”. En su deriva laicista en una Europa cada vez más descristianizada, la Comisión y el Parlamento Europeos han ido a veces más allá de sus competencias y se han ingerido en temas de moral y de ética –como el aborto, la eutanasia o los matrimonios homosexuales- que no resultan aceptables por buena parte del pueblo polaco.

En un artículo sobre “Quo vadis, Polonia?”, publicado asimismo en “El Debate”, Javier Rupérez  ha comentado que el nacionalismo populista que hoy gobierna Polonia no cesa de retar los valores que defiende la UE, en búsqueda de una tan burda como inexplicable violación de los términos en los que accedió al sistema comunitario. La última muestra de tales groseras artimañas registradas ha sido la afirmación de su Tribunal Constitucional de la superioridad del derecho local sobre el de la Unión y la negativa a dar efectividad a las sanciones impuestas por la UE ante el progresivo deterioro de la independencia judicial a manos del ejecutivo del PiS. Según Javier Espinosa, el Gobierno ultraderechista de Morawiecki  y Kaczynski está polarizando la sociedad polaca al provocar encontronazos continuos con la oposición y buena parte de la sociedad, y –para la Fundación Carnegie- azuza el enfrentamiento social al plantear cuestiones divisivas. En opinión del periodista Dominique Vidal, se está produciendo en Polonia un declive de los logros democráticos, un aumento de los poderes del ejecutivo a expensas del legislativo y del judicial, y el control de los medios de comunicación. 

Iñigo Méndez de Vigo ha señalado que, cuando Polonia se adhirió a la UE, lo hizo no sólo a los tratados en vigor, sino también a todo el acervo comunitario, y debe por tanto asumir sus compromisos, entre los que figura aceptar la supremacía del derecho comunitario sobre el polaco. Donde resulta más evidente la deriva totalitaria es en el ámbito de la justicia, donde ha realizado una reforma que cercena la independencia del poder judicial: jubilación forzosa de jueces, concesión al presidente del Tribunal Supremo de competencia para mantener en funciones a los jubilados, traslados forzosos y cambios de sala o de  competencias dentro de un mismo tribunal, degradación de los jueces, establecimiento en el Supremo de una Sala Disciplinaria con amplísimas competencias, creación de nuevos recursos para cuestionar sentencias firmes, nombramiento de un millar de nuevos jueces por decisión del Consejo Nacional de la Magistratura elegido por el Parlamento… etc. Se trata de medidas que ponen en entredicho la independencia y autonomía del poder judicial, socavan el Estado de Derecho y dejan de garantizar la aplicación del Derecho comunitario en el país.

El primero en rebelarse antes estas arbitrariedades fue el magistrado Waldemar Zurek, que fue relegado a una instancia inferior, y al que siguieron otros jueces. Presentó una cuestión prejudicial y provocó la intervención del TJUE, que ha puesto en evidencia las graves irregularidades en las que viene incurriendo el Gobierno. Ante las condenas del TJUE, Morawiezki preguntó al Tribunal Constitucional si la decisión del TJUE era compatible con la Constitución polaca, y el Tribunal -10 de cuyos 15 miembros habían sido nombrados por el Gobierno del PiS- dio la respuesta que esperaba. El 7 de octubre de 2021, el Tribunal Constitucional dictaminó que algunas disposiciones del Tratado de la Unión Europea –especialmente los artículos 1 y 19- y del Acta de Adhesión de Polonia a la UE eran contrarios a la Constitución, porque afectaban a la soberanía del país. La injerencia del TJUE  en las reformas del sistema judicial suponía una actuación que iba más allá de sus competencias e implicaban la intromisión en el ordenamiento judicial polaco y la violación de los principios del Estado de Derecho, de la supremacía de la Constitución sobre cualquier otro ordenamiento jurídico y de la preservación de la soberanía de los Estados en el proceso de integración europea. Polonia no había delegado en la UE el poder de administrar su sistema de justicia y la aplicación de la sentencia del TJUE por encima de -y en conflicto con- la Constitución supondría la pérdida de su soberanía legal. La UE carecía, de competencia para evaluar la jurisdicción polaca y su funcionamiento. La presidenta del Tribunal, Julia Przylebska, concluyó que los órganos de la UE habían operado fuera de los límites de las competencias transferidas por Polonia y, por tanto, las sentencias del TJUE no producían ningún efecto jurídico, al haber intervenido fuera de su jurisdicción e interferido en las competencias de Polonia para elegir y nombrar jueces.

Guillermo Iñiguez ha escrito en “El País” que la sentencia era el mayor ataque que había sufrido el orden judicial europeo en su historia, abría un período de enorme incertidumbre jurídica y dejaba a Polonia al borde de la ruptura legal con la UE. El Tribunal Constitucional ha rechazado de forma inequívoca la supremacía del Derecho comunitario sobre el de los Estados -consagrado desde 1964 en la sentencia del TJUE en el caso Costa-ENE-  sobre el que reposa el orden jurídico de la Unión. Polonia se coloca voluntariamente al borde de la salida de la UE, porque un Estado que rechace esa primacía y se niegue a aplicar los tratados no puede participar en un proyecto basado en la cooperación y la asistencia mutua, y en el respeto al Estado de Derecho. El fallo del Tribunal Constitucional carecía de validez, el derecho comunitario primaría sobre el polaco y el sistema jurídico europeo seguiría funcionando (casi) sin problemas.

Contreras, en cambio, ha estimado que el Tribunal Constitucional había tratado de alzar un escudo jurídico frente a la tendencia expansiva de las instituciones europeas que vulneraba el principio de subsidiariedad y desbordaba el marco de los Tratados de Roma y de Maastricht. La UE se ha arrogado funciones que iban más allá del mantenimiento de la homogeneidad política, económica y jurídica imprescindible para la sostenibilidad de un mercado único. Tribunales de otros Estados miembros habían emitido pronunciamientos similares en contra de la primacía del Derecho comunitario y las UE no se había rasgado las vestiduras. ¿Por qué lo hace con Polonia? ¿La erosión del poder judicial que sufre es superior a la que padece España, donde el Gobierno se muestra incapaz de renovar el CGPJ? Tres Asociaciones Judiciales han remitido recientemente una carta a la Comisión Europea para protestar por esta situación, en la que se llega a decir que “España va hacia el totalitarismo”. Al incumplimiento desde 1985 del precepto constitucional de que los vocales del Consejo fueran elegidos por los jueces, se ha añadido la actual reforma que le impide nombrar a los altos cargos judiciales mientras esté en funciones por haber expirado su mandato. ¿Ha desenterrado Bruselas por ello el hacha de guerra contra Madrid? Polonia no desea salir de la UE, pero no está dispuesta a entregar su soberanía tan duramente conquistada.

Es cierto que ha habido precedentes de sentencias que negaban la supremacía del Derecho comunitario, como la 183/1973 del Tribunal Constitucional italiano, la 361/1997 del Tribunal Supremo danés, la de la Corte Constitucional checa de 2012 en el “caso Landtova” o la 393099/2021 del Consejo de Estado francés. El Tribunal Constitucional alemán ha dictado ocho fallos en este sentido, el último de ellos el 859/ 2015, y la Comisión ha mantenido un perfil bajo. Sin embargo –como ha observado Íñiguez-, en ninguno de estos casos se había desaplicado de manera tan clara y contundente el principio de la prioridad del Derecho comunitario sobre los derechos nacionales. Aunque en su sentencia el Constitucional alemán pedía al Gobierno que procurara acabar con la política del Banco Central Europeo de comprar bonos de Estado para hacer frente a la crisis financiera, y al Bundesbank que no financiara dicha operación, ni el Gobierno ni el Banco le hicieron caso. Como ya predije el pasado año en un artículo sobre el tema, el mal ejemplo alemán daría argumentos a los líderes de Polonia y de Hungria para ignorar las sentencias del TJUE. Lo peor es que el Gobierno polaco no ceja en su empeño y Morawiecki ha desafiado a la UE afirmando ante el Parlamento Europeo que Polonia no cedería a su chantaje. Si el tren polaco no cambia de carril, se producirá un inevitable choque que lo dejará fuera de la vía europea. 

Actuación jurídica de la UE

Ya en 2016, la Comisión había advertido a Polonia de la amenaza que suponía para el Estado de Derecho la política judicial de su Gobierno -advertencia que reiteró hasta en otras  tres ocasiones- y le indicó que, de persistir en su actitud, se vería obligada a incoar un proceso de infracción de conformidad con el artículo 7-1 del Tratado de la UE y a presentar un recurso ante el TJUE, que era la institución competente para interpretar los Tratados, y -como el Gobierno polaco no rectificó su conducta- presentó un recurso contra Polonia. El 14 de julio, el Tribunal estimó que el régimen disciplinario adoptado -que permitía considerar como faltas las sentencias de los jueces por una Sala del Tribunal Supremo que carecía de la debida imparcialidad e independencia- podría ser utilizado para ejercer presión sobre los jueces y realizar un control político sobre sus decisiones, lo que socavaría la independencia de los tribunales, sería contrario al Estado de Derecho e  incumpliría sus obligaciones de conformidad con el derecho de la UE. El Tribunal adoptó medidas cautelares tendentes a la supresión de inmediato de la citada Sala Disciplinaria, para evitar un daño grave e irreparable al ordenamiento jurídico de la Unión. 

El 6 de octubre, el TJUE dictó una nueva sentencia en la que afirmaba que la protección judicial efectiva de los derechos individuales era parte esencial del Derecho comunitario y estaba asimismo incorporada al Convenio de Roma de 1950 para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. El traslado forzoso e injustificado de jueces para impedirles dirimir ciertos casos vulneraba los principios de inamovilidad de los mismos y de independencia judicial. Señalaba que los jueces polacos podrían obviar estas injerencias acogiéndose al Derecho de la UE. Al día siguiente, la vicepresidenta del TJUE, Rosario Silva, dictó un auto por el que rechazaba la petición del Gobierno polaco de se aplazara la aplicación de las medidas cautelares dictadas en julio por el Tribunal 

El Tribunal Constitucional dio ese mismo día 7 de octubre respuesta a la consulta del Gobierno en el sentido de que el Derecho comunitario no prevalecía sobre el polaco. La presidente de la Comisión, Úrsula von der Leyen, afirmó que la sentencia socavaba la comunidad de valores y leyes que constituían la UE y que haría todo lo que estuviera en su mano para que se respetaran los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la Unión. Para el presidente del Parlamento Europeo, David Sassoli, el veredicto del Tribunal Constitucional no podía quedar sin consecuencias, pues la primacía del Derecho comunitario era indiscutible y violarla significaba desafiar uno de los principios fundacionales de la UE. Según el ministro de Asuntos Exteriores de Luxemburgo, Jean Asselborn, la primacía de la ley europea es esencial para la integración y si se rompe este principio, la Europa que nació del Tratado de Roma dejaría de existir.

La Comisión pidió al TJUE que sancionara a Polonia por incumplir las medidas cautelares y el Tribunal condenó al Gobierno polaco al pago de una multa de un millón de euros diarios hasta que no las cumpliera. El viceministro de Justicia polaco, Sebastian Kaleta, calificó de chantaje esta decisión y afirmó que el TJUE despreciaba e ignoraba la Constitución polaca y las sentencias de su Tribunal Constitucional, y abusaba de las sanciones económicas. Por otra parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos condenó el 8 de noviembre al Gobierno polaco por negarle la promoción a los jueces Monica Dolaski-Fizec y Artue Ozimek, y le instó a que tomara las medidas apropiadas para que acciones similares no se repitieran. Polonía está judicialmente acosada y aún quedan  varias demandas pendientes de decisión por parte del TJUE.

Actuación política y económica de la UE

Además de  la las jurídicas, la UE dispone en su “carcaj” de muchas flechas políticas y económicas para domeñar la rebeldía polaca contra las normas de la Unión. Como ha señalado Cristina Manzano en “El País”, es necesario marcar bien las líneas rojas a Varsovia. No se trata de chantajearla, sino de hacerle cumplir las normas comunitarias a las que se ha comprometido. Según Jerónimo Maillo y  Roberto Vallina, la posición que está tomando Polonia resulta inadmisible y requiere una reacción contundente por parte de la UE y de sus Estados miembros. Las posibilidades de presión eran diversas y la mejor estrategia sería la de actuar simultáneamente en los distintos frentes. También Rupérez ha señalado que los socios de la UE y los amigos de Polonia tenían la inescapable tarea de hacer volver a la razón a los disparatados responsables que rigen los destinos de la nación polaca. Los Gobiernos de Francia y Alemania ya han advertido al de Polonia que su ingreso voluntario en la UE conllevaba la obligación de cumplir sus normas y de acatar las sentencia dictadas por el TJUE, aunque les falta autoridad moral ya que ellos se han saltado a veces dichas normas “quo nominor leo”. 

La Comisión puede aplicar el mecanismo de condicionalidad que permite a la UE suspender prestaciones económicas a los Estados miembros que no respeten las normas del Estado de Derecho, disposición que ha sido impugnada ante el TJUE precisamente por Polonia y Hungría. La Comisión no ha aprobado todavía el Plan de Recuperación presentado por el Gobierno polaco y podría retener la suma prevista -€36.000 millones, de los cuales €23.900 millones a fondo perdido- hasta que cumpla las sentencias del TJUE, garantice la independencia de su sistema judicial y frene la regresión democrática. También podría recurrir al procedimiento de suspensión de los derechos políticos de Polonia previsto en el artículo 7 del Tratado de la UE, pero no parece que fuera viable al requerirse la unanimidad del Consejo Europeo y sería más que probable que Hungría votara en contra.

El PiS ha adoptado una resolución en apoyo de la permanencia de Polonia en la UE y Kacziynski ha afirmado que no habrá “Polexit”, pero a esas palabras no han seguido los hechos. Sus líderes han afirmado que, cuando haya una confrontación entre la nación  y las instituciones comunitarias, la balanza se inclinaría del lado de la primera, que respondía a principios democráticos, en detrimento de las segundas, que carecían de legitimidad democrática. Afirmaciones de este tipo –según Méndez-Vigo- no ayudan a acercar posiciones y con vistas a lograr un deseable compromiso. Como ha observado José María Carrascal en “ABC”, la UE no puede consentir que un Estado miembro viole sus normas si quiere estar realmente unida. Mientras Polonia tiene derecho a que se respeten sus peculiaridades. Se impone un compromiso nada fácil. Es verdad que en cuestiones de principio no puede haber compromiso, pero, en cuestiones de vida o muerte, estñan obligados a encontrarlo.

Es probable que el Gobierno polaco esté jugando de farol, pues tiene las cartas en contra por dos razones fundamentales: 1) Su dependencia económica de la UE,  dado que Polonia es el Estado miembro que más dinero recibe de los fondos estructurales -€82.500 millones-; y 2) el europeísmo del pueblo polaco: Según el último Eurobarómetro, 81% de los polacos están a favor de la UE y sólo el 7% en contra, y 49% de ellos confía más en la Unión que en su propio Gobierno. Declararse en rebeldía y dejar de percibir las substanciosas donaciones del Fondo de Recuperación tendría efectos catastróficos para el PiS en las elecciones de 2023. Si la UE se mantiene firme, el Gobierno tendrá que ceder. A juicio de Maillo y Vallina, vivimos un momento crítico para el proceso de integración europea y hay que evitar que se produzca el “efecto dominó”. De la firmeza de la respuesta de la UE a este inadmisible desafío, dependerá el futuro de la Unión y, sobre todo, el futuro de Polonia. La Comisión y los Estados miembros deben responder de forma clara y contundente en el corto plazo.Todos debemos estar a la altura de este desafío”.




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